法制日报全媒体记者 蒲晓磊

6月5日，十三届全国政协第36次双周协商座谈会在京召开，围绕“行政复议法修改”协商议政。12位委员和专家学者围绕行政复议的性质定位、受案范围、程序设计、能力建设等建言咨政。

行政复议法实施20多年来，效果如何？对此，与会人员给出了这样的评价——制度建设不断完善，实践探索成效明显，在解决行政争议、监督依法行政、维护群众合法权益等方面发挥了重要作用。

大家同时认为，相关法律制度方面仍有一些不足之处。总体看，行政复议的制度优势尚未得到充分发挥，“小复议、中诉讼、大信访”格局没有根本改变，群众不愿复议、不会复议、不敢复议等问题仍然存在。

准确把握行政复议的性质定位；扩大复议范围；完善复议程序；加强信息化建设；深化行政复议体制改革；推动复议队伍专业化、职业化发展；加强对复议机构及工作人员的监督；对“滥告”行为加强制度规范……委员与专家学者在座谈会上指出，健全相关法律制度势在必行。

把握好行政复议性质定位

为做好组织工作，全国政协社会和法制委员会在会前开展多种途径的调研。全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅介绍说，调研发现，群众反映最强烈的问题是“不愿复议、不会复议、不敢复议”。

吕忠梅说，行政复议法的修改应坚持“以人民为中心、人民至上”的初心，让老百姓觉得行政复议更方便、更好用、更管用。

全国政协常委、社会和法制委员会副主任强卫说，从调研情况看，行政复议公信力明显提高，已经成为解决行政争议的重要途径、维护群众合法权益的重要渠道、监督依法行政的有效手段。

与此同时，调研也发现了一些问题，“小复议、中诉讼、大信访”的格局没有得到根本性扭转，主要表现为行政复议高效便民的制度优势发挥不够，公正性和公信力仍有待提升，解决行政争议主渠道的作用体现得还不够充分。

中国政法大学终身教授应松年指出，行政复议有着受理范围更广、专业能力强、程序比较简便快捷、不收费等优势，更为公民所乐于接受。同时，行政复议也有弱势的一面，因为复议是在行政系统内解决行政争议，参与的是公务人员，由他们来解决下级行政机关与公民之间的纠纷，如何取得公民的信任，成为一个挑战。

应松年说，行政复议要达到公正的要求，正是复议制度发展的核心、重点和难点，这也是世界各国都要解决的问题。因此，必须准确把握行政复议的性质定位，从而有力推进我国复议制度的发展。

中央党校（国家行政学院）政治与法律教研部主任周佑勇同样认为，修订完善行政复议法，必须准确把握行政复议制度的功能定位，更好地发挥其公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用，并以此为统领优化提升整个行政复议制度体系。

司马红委员建议，将成熟实践经验上升为法律制度，从机构、人员、机制三方面进行改革——保持机构独立与级别适当，充分保障行政复议工作力量，健全完善配套工作机制。

完善复议程序实行繁简分流

石玉颖委员说，群众通过行政复议解决行政争议的积极性还有待提高，行政复议作为化解行政争议的主渠道作用尚未充分发挥，也与行政复议法受理范围较小有很大关系。

石玉颖建议，适度扩大行政复议法受理范围，例如，政府部门公示企业信息以及信用惩戒措施等具体行政行为，会对公民、法人或者其他组织的权益产生重大影响，应明确列入行政复议法受理范围，为维护行政相对人合法权益提供更为有力的法律支撑。

吕红兵委员认为，基于行政复议解决行政争议主渠道、主战场的定位，需要完善繁简分流制度、建立复议委员会制度、提升行政复议标准化，对行政复议程序依据公开公正、高效便民原则进行再造。

“建议对繁简分流后的程序进行明确。可以采用‘简单案件简易审、普通案件标准审、复杂案件精细审’模式，对简单案件采用书面审查、独任审查，简化审议方式、缩短审议期限，从快化解争议；对普通案件采用一般程序审查，原则上采用听证方式，适用直接言词原则，允许当事人之间展开质证；对复杂案件则交由复议委员会进行审理。”吕红兵说。

周世虹委员认为，如何兼顾行政复议的行政性与司法性、公正与效率、救济与监督，通过程序正当提升行政复议公信力，是行政复议法具体程序修订的方向。对此，建议进一步完善证据制度、调整复议期限、完善结案方式。

周世虹指出，行政复议程序应吸纳司法程序中的公平公正原则，以提升其程序正当性、公正性和公信力。同时，强化行政复议机关调查权和听取意见程序，弥补申请人举证能力不足，以便全面查明事实，实质性解决纠纷。

傅莉娟委员建议，通过完善指导、释明以及通知补正制度，推行行政复议援助制度，构建滥用申请权规制制度，切实解决当事人“不会告”“滥告”问题。

开发建设统一智慧复议平台

针对行政复议法中的一些具体规定，委员们提出了有针对性的修改建议。

谢双成委员认为，为体现行政复议便民的特点，充分发挥化解行政争议主渠道作用，行政复议纠纷急需类型化、标准化。对此，建议加强信息化建设，打造智慧复议平台。

谢双成建议，在本次修法时，应当就行政复议案件立案、审理、裁决、执行、监督、问责、评价制度的电子化、网络化、大数据、云技术、人工智能、区块链等方法技术运用，作出专节（或专条）规定。同时，开发建设统一的智慧复议平台，畅通网络申请渠道，完善受理、调查、听证、调解、决定、送达、监督等线上办案，优化审理机制，推进行政复议类型化、标准化、智慧化建设。

沈开举委员指出，行政复议法规定复议机关做行政诉讼的共同被告存在较大问题，既不符合诉讼原理，也增加了制度成本，因此建议取消行政复议共同被告制度。

“从制度成本来看，这种让复议机关当行政诉讼被告的制度安排，极大地加重了复议机关的应诉负担。目前，绝大多数复议机关本来就存在人员少、案件多的问题，再抽出人员经常去法院应诉，既浪费人力、物力，又干扰正常的复议工作。”沈开举说。

李小军委员指出，行政复议法修改应当关注行政复议的保障和监督作用的落实，使得行政复议工作更公开、透明，以提高行政复议的公信力。

对此，李小军建议建立行政复议与监察制度的联动机制，加强行政复议对行政行为的监督作用。同时，建立行政复议案件的专项通报机制，将行政复议纠错案件执行情况纳入依法行政考核指标，强化行政复议工作对行政机关依法行政的促进作用。

郜风涛委员建议，目前仍保留现行行政复议法关于国务院部门和省级政府本级复议管辖的规定。同时，考虑到国务院作为最高国家行政机关，对国务院部门和省级政府负有监督职责，且国务院的最终裁决纠错率在不断上升，是行政救济的“最后一道防线”，建议保留现行行政复议法关于国务院最终裁决的规定。