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将行政机关行使公权力的行为尽可能纳入行政复议渠道，保证行政复议能够合理介入各类行政争议。强化行政机关对行政行为的初次判断权，适度拓宽复议前置，对行政争议数量大、专业性较强的案件实行复议前置，更充分发挥行政复议便捷高效的优势，力争将行政争议解决在行政程序中。加强对“红头文件”的审查，并加大对行政行为合理性的审查力度，实现对行政权的全方位监督和与行政诉讼的差异化发展。

法制日报全媒体记者 张维

曾历经多番变化的行政复议法修法安排，在2020年将正式落实到位，形成修订草案，由国务院于年底前提请全国人大常委会审议。

司法部行政复议与应诉局局长陈富智日前在接受《法制日报》记者采访时说，此次修法的主导思想，是贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，以习近平总书记提出的“发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”为主线，在全面依法治国大局中科学确立行政复议的功能定位。

办理案件247.8万件

行政复议法自1999年出台迄今已有近21年。

尽管“民告官”在老百姓的认知中原就不易，而在“民告官”的多种渠道中，行政诉讼与信访有更高的“知名度”，但在过去这近21年的时间里，行政复议依旧交出一份不错的成绩单。

据陈富智介绍，全国各级复议机关累计办理复议案件247.8万件，纠正违法或不当的行政行为29.7万件，纠错率达14.4％，办结案件中约70％的申请人信服复议结论，不再提起行政诉讼，“行政复议在矛盾纠纷多元化解决机制中日益发挥出化解行政争议的重要作用”。

随着行政复议所受到的认知度与认可度逐步提升，其所承载的来自社会公众的期待也越来越多，上个世纪末出台的行政复议法开始显现出一些跟不上时代新变化的地方。

陈富智介绍说，随着中国特色社会主义事业进入新时代，在加快推进全面依法治国的新形势下，党中央、国务院对行政复议工作提出新要求，人民群众对通过行政复议公正、及时、有效解决行政争议有了新期待。

而面对新形势新任务，行政复议工作在推进过程中也逐渐表现出一些突出问题，制约了行政复议制度功能的发挥，亟需通过修改行政复议法进行完善。

多头办案标准不一

这些突出问题首先体现在行政复议体制不适应工作的需求。陈富智指出，现行行政复议管辖实行“条块结合”的管辖模式，块上的同级人民政府及条线上的上级主管部门均承担行政复议职责，既不方便群众找准行政复议机关，也导致复议案件和工作力量过于分散，无法发挥规模效益。“多头办案”还导致办案标准不统一，易出现“同案不同判”现象，也容易导致矛盾上移，不利于就地就近解决矛盾纠纷。

其次，行政复议工作机制不够优化。“行政复议受案范围过窄，将一些有必要通过复议渠道解决的行政争议挡在了复议大门外。”陈富智说，以书面审查为主的办案方式不利于查清案件事实，无法满足办案需要。按照普通办文程序办案，层层审批，既影响办案效率，程序也不够公开透明。行政复议工作规范化程度不高，案件登记、立案审查、调查取证、文书制作、决定送达等环节缺少明确规范的指引，对行政复议证据规则等也没有系统规定，容易引发争议。

行政复议与行政诉讼制度衔接不畅，也是一个突出问题。陈富智认为，行政复议与行政诉讼同质化现象明显，行政复议制度便捷、高效、专业、低成本的优势发挥不明显，两个制度互补、互洽不足，衔接不畅。

“行政诉讼法规定的行政复议机关作‘共同被告’的制度设计，虽然在一定程度上推动了行政复议机关加强监督纠错，但客观上加重了行政复议机关的负担，导致‘行政复议人员不是在应诉的法庭上，就是在去应诉的路上’，分散了做好复议工作的精力；同时，行政复议机关不管作出维持决定还是改变决定，都要当被告，本来旨在解决争议结果变成了产生新争议的机制，也明显弱化了行政复议制度权威。”陈富智说。

此外，行政复议能力建设与工作任务不匹配。实践中，行政复议能力普遍偏弱，与承担的工作任务明显不相适应。据陈富智透露，机构改革前，全国共有约4万个行政复议机关，但仅有专职行政复议人员1.6万人，平均每个行政复议机关不足1人。

“此次党和国家机构改革后，绝大多数地方将原法制办承担的政府行政复议职能划转到司法厅（局），但不少地方原有工作人员并未同时转隶，导致人员和工作出现断档。同时，对行政复议人员缺少必要的激励保障机制，无法形成拴心留人的环境氛围，在岗的行政复议人员长期缺少培训，专业化、职业化水平不高，严重影响办案质量。”陈富智说。

要发挥主渠道作用

行政复议法实施中暴露出的突出问题，为中央所注意到。近年来，中央一系列政策文件均对行政复议作出部署与安排。

党的十八届三中全会《决定》要求改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。

党的十八届四中全会《决定》要求健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善包括行政复议在内的多元化纠纷解决机制。

《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》对加强行政复议工作、完善行政复议制度作出具体部署。

中办、国办《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》对健全行政复议制度作出具体部署。

今年，“行政复议”更是成为年度关键词。2月5日，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，审议通过了《行政复议体制改革方案》。会议指出，要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。

4月18日，中央全面依法治国委员会印发《行政复议体制改革方案》，要求各地区、各部门认真落实方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，努力构建统一、科学的行政复议体制。

目前，行政复议法的修改已经列入十三届全国人大常委会立法规划。陈富智透露，按照规划安排，具体起草工作由司法部承担，拟由国务院于2020年底前提请全国人大常委会审议。

完善体制扩大范围

讨论了多年的行政复议法修改，究竟会在哪些方面发生变化？据陈富智介绍，行政复议法的修改将主要围绕六个方面进行。

完善行政复议体制。贯彻落实中央全面依法治国委员会印发的《行政复议体制改革方案》，将行政复议体制改革成果上升为法律制度，明确除实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关外，县级以上一级地方人民政府只保留一个行政复议机关，由本级人民政府统一行使行政复议职责。

扩大行政复议范围。将行政机关行使公权力的行为尽可能纳入行政复议渠道，保证行政复议能够合理介入各类行政争议。强化行政机关对行政行为的初次判断权，适度拓宽复议前置，对行政争议数量大、专业性较强的案件实行复议前置，更充分发挥行政复议便捷高效的优势，力争将行政争议解决在行政程序中。加强对“红头文件”的审查，并加大对行政行为合理性的审查力度，实现对行政权的全方位监督和与行政诉讼的差异化发展。

健全行政复议案件审理机制。发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势，多维度优化行政复议审理机制。提高行政复议程序的科学性，探索“繁简分流”的审理模式，提升办案效率。提高行政复议程序的专业性，探索建立政府主导，相关政府部门、专家学者参与的行政复议咨询委员会，为重大、疑难、复杂的案件提供咨询意见。提高行政复议审理质量，研究建立行政复议的证据制度。提高行政复议监督效能，将约谈、通报、考核等行政管理中行之有效的手段上升为法律规定，充分发挥行政复议的行政优势，促进提升依法行政水平。

完善行政复议结案方式。按照有效化解行政争议的目标，进一步完善行政复议的结案方式。研究完善行政复议的调解、和解制度，适度扩大调解、和解范围，努力引导当事人达成合意，实现矛盾的实质性化解。建立结案后对行政复议决定及行政复议意见书、建议书执行情况的监督机制，确保行政复议监督功能得到充分发挥，有针对性地解决部分地方出现的行政复议“执行难”问题。建立县级以上地方人民政府行政复议机构在办理涉及本级人民政府部门的案件时，将行政复议决定同时抄告被申请人的上一级主管部门的相关制度。

修改行政复议“共同被告”制度。为进一步发挥行政复议在诉讼前化解行政争议的主渠道作用，在修改行政复议法时有必要联动修改行政诉讼法，理顺复议和诉讼的关系，从根本上研究解决行政复议机构设置的中立性和公正性问题，避免大量耗费行政和司法资源，力争形成化解行政争议的合力。

强化相关法律责任。针对一些行政复议机关对复议工作重视不够、工作力量薄弱、保障不足等突出问题，建立相应机制落实行政复议机关负责人对行政复议工作的首要责任。明确行政复议机构的指导、管理、督促职能，强化行政复议内部监督功能。建立健全行政复议与监察制度的联动机制，加大纪检监察机关对同级政府行政复议机构及其工作人员行使复议权的监督力度。