老旧小区安装电梯，居民意见难统一。如有住户不认可相关部门做出的加装电梯行政许可决定，该当如何是好？
开车闯红灯，没系安全带，违规停车，不礼让行人，但是不服交警的行政处罚，应找谁评说？
随着行政复议实质性化解行政争议质效提升，越来越多群众选择这一内部监督渠道解决其与行政机关的纠纷。近日，潮州出台《潮州市行政复议案件容缺受理办法（试行）》，不仅更为高效地回应复议申请人的现实救济需求，而且率先在全省实现行政复议容缺受理工作制度化。
然而，随着行政复议体制改革的深化，以及潮州近来大力推进乡镇街道综合行政执法改革等，下沉至基层的行政争议数量剧增。如何克服行政复议力量薄弱等现实困境，继续发挥行政复议化解行政争议主渠道作用，是潮州各县区当前及未来必须应对的挑战。
行政复议是解决“民告官”的救济制度
2019年，李武群从潮州市司法局律师工作管理科调到行政复议与应诉科工作。“从前多和律师打交道。来到新岗位后，发现专业性更强，对自己是一种全新的挑战。”
行政复议是政府系统自我纠错的监督制度以及解决“民告官”行政争议的救济制度，是推进法治政府建设的重要抓手，也是维护公民、法人和其他组织合法权益的重要渠道。
“市场监督管理局处理投诉举报，交通管理部门处罚交通违法行为，行政机关出具告知、答复以及行政处罚、行政强制措施等都属于行政行为。当事人对行政机关做出的具体行政行为有异议，均可通过行政复议的方式捍卫自己的权益。”李武群介绍。
接到复议申请后，行政复议机构通过积极能动地调查案件事实，了解复议申请人的法律诉求和现实诉求以及被申请人的答复材料，全面审查争议行政行为的合法性问题和合理性问题以及效率性问题，尽最大能力让行政争议得到实质性化解。
“当事人对决定结果予以认同，争议状态才就此终结。”李武群认为，行政复议将行政争议化解在行政系统内部，可提高政府公信力，使当事人感受到法治政府建设带来的安全感和获得感。
哪类案子是行政复议中的“疑难杂症”？
“譬如老旧小区加装电梯，个别业主认为自身利益受损，通过行政复议质询住建部门批文的合法性、合理性、规范性。这类案件棘手的原因在于，加装电梯尚属‘新生事物’，没有足够适用的法律法规支撑审查。”潮州市公职律师事务所副主任林锦莉说。
《民法典》降低对既有住宅加装电梯业主表决同意的门槛。“原来需要100%同意，现在只要同意以及表决人数达一定比例，即可加装电梯。但由于沟通不到位、利益诉求不同等，个别业主质疑相关部门做出的增设电梯的决定。”林锦莉坦言，申请行政复议有时并非针对行政机关，而是存在难以调和的民事矛盾。
此外，还有以牟利为目的提请行政复议的“职业举报人”，也令行政复议机构工作人员产生困惑。
作为潮州的工业重镇，潮安区拥有食品加工、不锈钢等产业。过去，潮安区行政复议案件每年约50件，今年或达300件。案件数量剧增与行政复议体制改革有关，也与“职业举报人”的出现密切相关。
“‘职业举报人’在网上大量购买各类小商品，以食品添加剂与标签内容不符等理由，向企业所在地市场监管局投诉举报。市场监管局经调查后答复投诉举报人，‘职业举报人’往往对答复不服，提请行政复议，从中牟取非法利益。”李武群表示，由于目前尚无相关法律法规对恶意行政复议申请进行禁止，难以掣肘这类为牟利而提请行政复议的“职业举报人”，导致大量行政资源浪费，行政复议程序空转。
接到复议申请后，行政复议机构工作人员在了解复议申请人的法律诉求和现实诉求。受访者供图
96.6%行政争议通过行政复议得到有效化解
“不用花钱，当事人也不用来回跑，工作人员态度还很好。”今年，一桩行政争议获得有效化解后，当事人向湘桥区行政复议机构负责人点赞行政复议制度。
“与行政诉讼不同，行政复议基本没有成本。”该负责人介绍，当事人可电话联系行政复议机构咨询复议事项，通过邮寄方式提出行政复议申请并收发相关材料，不需到场即可完成行政复议。
行政复议体制改革前，复议案件由同级政府或上级主管部门办理；改革后，大量案件下沉至县区，行政复议机构工作人员可充分调用基层治理经验，为群众解决实际问题。
今年以来，潮州各级行政复议机关共收到行政复议申请393件。其中，市本级53件、潮安区221件、饶平县34件、湘桥区85件；受理373件，受理率达95%。
“案件增多与机构改革、行政复议体制改革有关。今年潮州加大重点领域整治力度，与之相关的复议申请数量相应增加。然而，案件数量逐年增多，背后亦体现出一种观念的转变。”李武群谈及，过去做出维持决定的复议机关不作为被告，做出撤销、变更和确认违法决定的复议机关则作为被告。一些行政复议机关为了不当被告、少担风险而简单地维持原行政决定，复议制度的权威性不免受到质疑。
《行政诉讼法》修改后，做出维持决定的复议机关在行政诉讼中也要作为共同被告。“这一修改，督促复议机关积极履行职责，实质性化解行政争议。”李武群表示，复议机关做出维持决定应基于其与行政机关具有基本相同的违法事实判断、法律依据选择以及争议依法处理。
“近3年来，市政府还没有经行政复议后导致行政诉讼败诉案件，且撤回申请率高，政府公信力得到有效维护。”李武群谈及，近年来，潮州对被复议行政行为从细审查、从严把关，对存在事实不清、证据不足、程序违法等问题的行政行为勇于“亮剑”，坚决予以纠错，并制发行政复议意见书、建议书提出履职整改意见建议。
据悉，行政复议体制改革实施以来，潮州各级行政复议机关做出纠错复议决定63件，占11.2%。今年以来，潮州共审结行政复议案件173件，直接纠正行政机关行为15件，占8.7%；以调解、和解等方式终止审查31件，占17.9%；经复议后进入诉讼程序有6件。96.6%的行政争议在行政复议渠道得到有效化解。
调解和解贯穿行政复议全过程
“面对呈跳跃式增长的案件数，湘桥区委、区政府对复议工作十分重视，抽调有办案经验的工作人员充实办案力量。”湘桥区司法局从事行政复议工作的黄秀银说。
为了让各县区“接得住、接得稳、接得好”，做好行政复议体制改革后半篇文章，除了在基层增设股室、增加编制外，潮州还多管齐下推进行政复议从受理到结案全流程规范化。
近日，潮州出台《潮州市行政复议案件容缺受理办法（试行）》，率先在全省实现行政复议容缺受理工作制度化。在李武群看来，“容缺受理某种程度上是一种自缚，其中的风险需要复议机关自己承担，因此编写试行办法时压力很大。但‘应收尽收’便利群众，制定相关办法可让当事人权利得到固定，又是十分必要的。”
此外，潮州还率先在全省印发《潮州市信访与行政复议工作衔接办法（试行）》，加强与其他争议化解渠道的联动对接，为群众解决矛盾纠纷开辟“绿色通道”。
“不同于法院就案办案，比较冷冰冰。当事人来到复议机关，我们先请他喝杯茶，聊一聊他心中的真实诉求；结合法律适用、裁量标准和典型案例向申请人精准释法。”湘桥区行政复议机构负责人提及，当行政复议机构工作人员从法、理、情多个维度向当事人释法说理时，当事人逐渐理解和信任行政执法机关，从而接受行政决定，主动履行法定义务。
潮州将调解和解贯穿于行政复议案件办理的全过程。今年以来，潮州市司法局运用“茶文化六步调解法”成功调解涉交通管理、投诉举报等行政争议案件26宗，调解和解结案率达49%，实质性化解率同比提高50%。
潮州还推广以庭审方式审理行政复议案件，通过质证、辩论等环节保障各方当事人的知情权、参与权、监督权，增强行政复议的透明度。针对自然资源、生态环境、公安、市场监管等重点领域的重大案件，潮州行政复议机构还及时向同级政府作专题汇报，会同有关部门商议破解执法难点堵点。
“行政机关对本领域的法律法规了解得更全面、透彻，除了实时跟进纠错行政复议决定的履行情况外，我们还会到市监局等行政复议案件较为集中的部门开展工作座谈。”李武群认为，以案件存在的法律适用、事实认定以及执法程序等共性问题为切入点提出指导性意见，可有效避免违法问题反复出现。
此外，潮州司法行政机关还与人民法院建立府院联动机制，实现矛盾纠纷分析研判和行政争议多元化解，双方对行政诉讼案件高发领域、矛盾问题突出领域、败诉案件集中领域进行梳理分析，共同研究依法行政中存在的普遍性、倾向性、趋势性问题，提出解决问题的意见建议，全方位推进矛盾纠纷实质性化解。
多措并举补足行政复议应诉人手
翻开《潮州市行政复议典型案例汇编》，每个案例由基本案情、焦点问题评析和办案体会三部分组成，囊括行政复议案件审查中可能遇到的难题和困境，并结合办案实际提出对策或建议。
“筛选一批具有示范作用的案例进行点评分析，就是希望在事实认定、证据采纳、法律适用、理论思考等方面提供借鉴和示范，为行政机关提升执法水平提供参考。”作为编撰者之一，李武群希望通过这些典型案例，强化行政复议工作人员的文书说理能力，在具体实践中能够有针对性地开展调查取证工作，提高行政执法行为的规范性、精细度。
随着行政复议体制改革的落实和深化，越来越多的行政争议向县区下沉。然而，目前仍有部分县区未能配齐专门、固定的行政复议应诉工作人员。
“自复议体制改革后，案件数量每年成倍增长，但人力方面远远无法满足目前办案需求。”黄秀银提到，在行政复议体制改革及乡镇街道综合行政执法体制改革双重压力下，基层行政复议机构办案力量薄弱的问题愈发凸显。
“比如办理既有住宅增设电梯类的行政复议案件，涉案人员众多，单是文书的送达就有不少工作量，更不用说调查取证。”黄秀银建议，可通过配备聘用制辅助人员，解决系统录入、文书校对与送达、庭审辅助等工作。
行政复议需要既懂得行政机关事务，又具备法律素养及相关办案经验的专业人才。“从长远来看，我们坚持做好‘传帮带’工作，培养综合能力强、业务能力过硬的专职复议工作人员，更好发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用，将行政复议体制改革成果惠及人民群众，让群众从每个案件中感受到行政复议的公平正义和温度，增强法治获得感。”
