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凝心聚力“双区”建设 先行示范“中国之治”——深圳经济特区40年的法治实践
来源:深圳市委依法治市办、深圳市司法局      发布时间:2020-10-14 18:46   

深圳经济特区因改革创新而兴。创新是深圳的一贯追求,也是深圳最鲜明的城市特质。在科学发展道路上,创新成为驱动深圳经济社会发展的强大引擎,从而助力深圳的产业结构由早期的“三来一补”加工贸易向以高新技术为主导的蝶变。而支撑创新的,是深圳另一个重要的基因——法治。正是法治,让这座改革开放先锋城市行稳致远。深圳历届市委、市政府始终将法治建设作为重要目标和核心任务,并以立法、执法、司法、守法各部分有机构筑起一座宏伟而坚实的法治大厦,进而转化为强大的竞争优势,并收获了累累的发展果实。

习近平总书记指出,改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。40 年来,深圳经济特区在改革开放时代磅礴伟力的推动下,法治建设始终与经济社会发展相伴同行、相辅相成、相得益彰。依法治市,已融入城市血脉,内化为城市之魂。作为中国改革开放的“窗口”和“试验田”,深圳在法治建设方面实现了多个“全国率先、业内首次”原生创举,为中国法治建设作出了应有的贡献。

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2018 7 24 日,全面深化司法体制改革推进会在深圳召开。

一、重视立法规制,以制度创新推动和保障经济社会高质量发展

——积极借鉴国际先进的法治理念,采“他山之石”为我所用。作为改革开放的窗口,深圳始终坚持走社会主义法治道路,凭借毗邻港澳的地域优势,以国际化视野移植和吸收境外优秀制度。在早期学习借鉴香港立法经验基础上,1988 年,深圳市委、市政府发布《关于开展借鉴移植香港和国外法规工作的通知》,决定进一步借鉴移植香港法律的条例以及外国和其他地区的法律法规。

此后,国外和香港的一些立法制度和经验经深圳引入国内,如:现代企业制度、土地使用权制度、房地产登记制度、物业管理制度、招投标制度、建设工程监理制度、公共交通特许经营制度、欠薪保障制度、行政听证制度、法定机构制度等。深圳通过立法引入的这些制度填补了国家的立法空白,为国家相关领域的立法探索了宝贵经验。

199271日,全国人大常委会审议通过《关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》,这意味着深圳正式获得特区立法权。深圳这座年轻的城市驶入了快车道,以“深圳速度”和敢为人先的精神开展立法工作,为改革开放提供了坚实的法制保障。40年来,深圳在制定的 235 项法规当中,先行先试类和创新变通类法规占法规总数的 74.5%,其中,属于先行先试的有 111 项,这部分特区法规当时是全国该领域的首部立法,填补了法制空白;属于创新变通的有 64 项,这部分特区法规是深圳根据经济社会发展的客观需要,对国家既有的法律或者行政法规作出变通规定。

——在法治的轨道上推进改革,通过立法为改革赋能。深圳改革创新与其它很多城市不同,就是改革融入立法之中,立法贯穿改革始终。

201331日,《深圳经济特区商事登记若干规定》率先出台,改变了当时以“营业执照”为中心的商事登记制度,建立了商事主体登记与经营项目审批相互分离的登记模式,一举解决了以往申办营业执照审批多、门槛高、效率低、注册难等难题。这一规定的出台,在深圳掀起了一股史无前例的创业热潮,全市商事登记业务办理量呈井喷式增长。从201331日到20141231日,深圳市新登记商事主体80.2万户,累计实有商事主体174.3万户,深圳商事主体户数跃居全国大中城市第一。改革一年多后,深圳实现了平均每1000人就有 116个商事主体的创业密度,在全国首屈一指。《人民日报》刊文高度评价说,“商事登记制度改革开辟了‘好市场’!”

除此之外,审批制度改革、城市更新体制改革、政府采购体制改革、碳排放交易制度改革、事业单位体制改革、警务辅助人员制度改革,均遵循了先立法、后改革的原则,相关地方法规和规章为改革打开了空间,也保障了改革蹄疾步稳。

——坚持需求和问题导向,立法注重回应现实。深圳的立法不追求“赶时髦”和“大而全”,而是立足于解决“成长中的烦恼”,强调“实用”“管用”。

华为,这家与深圳共同成长,如今已发展为引领全球 5G 技术的科技巨头,让无数国人为之骄傲。鲜为人知的是,华为的诞生与深圳的一份规范性文件有关。19872月,《深圳市人民政府关于鼓励科技人员兴办民间科技企业的暂行规定》出台,让犹豫中的任正非决定“下海”,并注册成立了属于自己的公司。任正非的命运由此改变,华为的传奇也从此开启。不只是华为,规定出台短短一年时间里,深圳共批准兴办民营企业 104 家。此后,深圳相继出台了《深圳经济特区民办科技企业管理规定》《深圳经济特区企业技术秘密保护条例》《深圳经济特区科技创新促进条例》《深圳经济特区改革创新促进条例》等一批法规规章,有力促进了民营经济的快速发展,成为深圳高质量发展的重要动力。

除了科技创新领域的立法以外,深圳很多领域的立法均很好坚持了问题导向的立法原则。例如,率先解决非户籍人口管理问题的居住证立法、率先解决劳务工欠薪问题的欠薪保障立法、率先解决违法成本过低的环境保护立法、率先解决好人不敢做好事的救助人权益保护立法。指向性明确的立法不仅促进了经济社会发展,也成为维护社会公平正义的利剑。

截至20206月,深圳共制定法规235项(其中经济特区法规189项),政府规章319项,是全国立法最多的城市。

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2019 5 月,中共深圳市委全面依法治市委员会第一次会议召开。

二、坚持依法行政,确保政府权力在法治轨道上运行

——树立现代行政法治理念,政府敢于自我限权。经过长期的依法行政实践,“依法办事”已经逐渐内化为深圳行政机关的行动自觉,正是政府的有所为有所不为,才使得市场主体活力得到充分释放。

19991月,深圳市委作出《关于加强依法治市工作加快建立社会主义法治城市的决定》,该决定提出政府机构和政府行为要实现九个法定化。2001112日,市政府出台了《关于贯彻实施九个法定化的工作意见》。九个法定化的主要内容有:政府机构组织、职能、编制法定化,做到行政机构及内设部门的设立、撤并,机构职能的确定及人员编制的增减均依法定程序进行;行政程序法定化,做到行政立法、行政决策、行政执法、行政救济等程序及政务信息(依法保密的除外)一律公开,减少行政权在运行中的神秘性和无序性;行政审批法定化,做到政府部门的审批和核准事项符合市场经济及WTO规则的要求,使政府部门审批环节明显减少,服务水平和行政效率明显提高。其他还包括行政收费、行政处罚、政府招标采购、政府投资行为、政府执法责任、政府内部管理法定化共9个方面,有力规范了政府行为。

此外,深圳还率先取消企业行政主管部门、率先依法规范行政事业性收费、率先开展行政审批制度改革、率先建立行政规范性文件前置审查制度、率先在全国卫生健康系统试点执法全过程记录制度,始终坚持以平等市场主体身份依法处置与企业的民事纠纷。

——注重权力来源的合法性,政府坚持依法用权。经过多年实践,深圳探索出一条从源头上预防和减少政府权力滥用的新路径。

19889月,深圳市政府设立市政府法律顾问室,开创了聘请境外法律专业人士担任政府法律顾问的先河。2003年,率先建立政府专职法律顾问队伍,为政府事务提供全方位法律服务。这一模式得到国家层面的肯定,并被写入党的十八届四中全会决定。

深圳市区与沙头角中英街所在的盐田区有一条梧桐山隧道,是深圳第一个以BOT方式建设的市政工程。随着盐田区的快速发展,许多盐田市民对隧道收费强烈不满。面对巨大的社会舆论压力,以及日益严重的交通拥堵,市政府始终坚持用法治方式与隧道公司进行回购谈判,但因双方价格分歧太大难以达成协议。在此期间,作为无奈之举,政府花费一个多亿在隧道旁修了一条盘山路,为市民提供一种免费的选择。后来又花费巨资在原隧道旁新开了一条隧道。直到新隧道开通 3 年后,经过整整 8 年艰苦谈判,原隧道终于被收回免费通行。

系好权力运行的“第一粒扣子”,成为深圳法治政府建设的一大特色。例如,率先通过立法规范行政处罚裁量权、率先探索“律师驻队”行政执法模式、坚持通过立法赋予行政主体执法资格、在全国16个建设工程审批试点省市中唯一一个通过立法保障改革顺利推进。

——坚持权为民所用,政府勇于自我纠错。目前深圳已逐渐形成了以行政复议为主的一套全流程权力监督和纠错体系。

在深圳,行政复议工作始终坚持“刀刃向内”,充分发挥了纠正行政机关不当或者违法行政行为的作用,并且保持较高的综合纠错率。多年来,全市的行政复议案件数量年均超过 9000宗,超过广东全省的三分之一,是同期人民法院一审行政诉讼案件的 2-3 倍。市政府本级受理的行政复议案件数量长期居全国大中城市前列,近五年来受理案件 11690 宗,平均综合纠错率为 28.6%,败诉率仅为 1%,行政复议机关向相关执法部门发出复议建议书 90 份。

通过纠错倒逼行政机关转变作风、提高依法行政能力,政府的公信力和群众满意度也得以提升。类似做法还包括:率先建立行政审批和行政处罚电子监察系统、率先实施基于法治政府建设指标体系的绩效考核、率先建成涵盖法治政府全链条业务的大数据智能监督系统、率先建立行政机关法定代表人出庭应诉制度等。

特区40年,深圳在法治政府建设方面不断创新和探索,成绩斐然。在全省依法行政考评中连续多年获评优秀等次,在全国百城法治政府评估中连续多年名列前茅,连续两届获得中国法治政府奖。20207月,深圳市被命名为第一批全国法治政府建设示范市。

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2019 12 月,时任中央依法治国办副主任、司法部部长傅政华一行来深调研依法治市工作,市长陈如桂、市人大常委会主任骆文智出席调研座谈会。

三、推进司法公正,让老百姓在每一个案件中感受到公平正义

——紧紧抓住办案质量这一核心环节,为深圳经济社会发展保驾护航。深圳法院、检察院长期以来办案数量居全国前列,面对案多人少的突出矛盾,深圳司法机关始终没有放松对提高办案质量的要求,通过规范自由裁量权制度改革、开展办案团队制改革等方式不断完善审判权运案件,例如深圳“鹦鹉案”、华为诉美国 IDC标准必要专利使用纠纷案、全国首例破产企业财产跨境网络拍卖案、全国最大的证券公司破产案等,不少案例成为我国司法工作中的经典之作。

——持续深化司法改革,促进公平正义。深圳不仅是市场经济的“拓荒者”,同时也是司法体制改革的“破冰者”。

19883月,深圳市经济罪案举报中心正式挂牌,我国检察机关第一个举报中心诞生,此举在国内引起强烈反响。同年6月,中共中央发出《关于党和国家机关必须保持廉洁的通知》,要求各级监察机关和检察机关设立举报中心。不到一年的时间,全国检察机关就建立起 3168 个举报中心,形成了覆盖全国的举报网络。“举报”,作为一个热门词汇,从深圳走向全国,很快家喻户晓。

40年来,深圳司法改革,以众多“率先”“第一”的创举,担当起法治创新的责任和使命。例如,率先建立法官员额制度、率先探索“执行转破产”机制、率先探索“三审合一”审判机制、率先探索检察机关案件管理的“深圳模式”、率先探索未成年人司法保护“福田模式”,认罪认罚从宽制度为国家刑事诉讼法修改提供了实践经验。深圳司法改革的许多亮点被“两高”在全国推广,起到了良好的示范带动效应。

——加强专业化和信息化建设,为司法活动提质增效。深圳作为市场经济最活跃的地区之一,案件数量多、难度高、专业性强,成为困扰司法机关的难题,但也成为深圳不断加强司法专业化和信息化建设的源动力。

深圳最早推行审判机构专业化改革。深圳中院自1987年成立全国法院第一个经济纠纷调解中心开始,相继成立了全国第一个专门审理涉外、涉港澳台经济纠纷案件的经济审判第二庭,第一个专门审理房地产案件的房地产审判庭,第一个专门立案机构,第一个破产案件审判庭,第一个知识产权审判庭,第一个专门审理劳动争议案件的民事审判庭。目前,深圳中院已形成了9个民事审判庭(法庭)的大民事审判格局,成为全国审判专业化分工最为精细的法院。

作为中央政法委指定的试点城市,深圳高起点打造政法跨部门大数据办案平台,利用人工智能、大数据和区块链技术,实现刑事案件从侦查、起诉、审判、执行全流程网上协同办案,实现网上“单轨”办案,彻底解决线上线下“两张皮”问题,提升司法效率,促进司法公正。

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2020 8 月,中央依法治国办副主任、司法部部长唐一军来深调研基层公共法律服务工作,深圳市委书记王伟中陪同调研。

四、构建法治社会,培育尊崇法治敬畏法律依法办事的新风尚

——弘扬法治文化,提高全民法律素养。一直以来,深圳以弘扬法治文化、规则意识为重点,不断创新普法模式。例如,率先开展公民素质提升资助计划、率先探索“政府 + 社会 + 学校 + 家长”联动的青少年普法教育新模式、率先建立市民向宪法宣誓机制、建成全国首家法律文化博物馆和第一个民法主题公园、率先探索合规文化建设。目前,已初步形成全流程、全覆盖、全社会的全民普法守法工作格局。

——健全和完善法律服务体系,促进公正高效便捷解决纠纷。一直以来,深圳致力于建设“全覆盖、多层次、宽领域、高效能”的现代法律服务体系。

19837月,深圳市蛇口工业区律师事务所正式挂牌开业,成为新中国第一家律师事务所,标志着律师业一个新纪元的开始。随后,深圳相继诞生了第一家合作制律师事务所、第一家合伙制律师事务所、第一家个人律师事务所、第一家集团律师所、第一家深港合伙联营律师事务所、第一家专业从事涉外业务的律师事务所,并出台第一部律师行业地方性法规——《深圳经济特区律师条例》。

深圳还率先出台全国第一部法律援助政府规章和法规,率先开展公证机构体制改革,率先引入投资仲裁及选择性复裁程序,率先建成全国第一个港澳台和外国法律查明平台,率先推出全国首张“法治地图”和首个民营企业“法治体检”自测系统,成立全国首个商事调解协会。通过努力,深圳一方面打造了高端要素聚集的商业纠纷解决新高地,同时也为普通市民运用法律维护权利、解决纠纷打开了方便之门。

——弘扬“枫桥经验”,打造人民调解深圳品牌。面对新时期社会矛盾纠纷的新情况、新特点,近年来,深圳加快人民调解工作的社会化、专业化进程,扎实推进人民调解品牌建设,探索形成了聘请律师担任人民调解员的福田模式,“律师说法、贤达说理、邻里说情”的宝安模式,党员领导干部“我当调解员”的龙岗模式,矛盾化解“三前移”的盐田模式,此外,“忠哥调解工作室”“陈丽卿调解工作室”等一大批个人品牌调解工作室遍地开花,构建起“哪里有纠纷,哪里就有人民调解”的“大调处”格局。

如今深圳,法治精神已成为城市基因,“法律面前人人平等”的理念,已经融入社会生活的方方面面。“来了就是深圳人,来了就做守法人”,不只是一句口号,而是深圳法治社会的生动诠释。中国社科院2019年底发布的《中国营商环境与民营企业家评价调查报告》中,深圳法治环境指数位居全国第一。

五、加强党的领导,坚定不移走中国特色社会主义法治道路

深圳法治建设取得的优异成绩,关键一点在于始终坚持党的领导,把党的领导贯彻到法治建设的全过程和各环节,确保法治建设正确的政治方向。

1990 年以来,深圳市历次党代会都对法治建设作出明确部署。1994 年,深圳市委在全国率先提出了建设“现代化国际性法治城市”的目标。1999 年,出台《关于加强依法治市工作加快建设社会主义法治城市的决定》,提出通过十年的时间逐步建成社会主义现代化法治城市。2011 年,召开全市依法治市工作会议,提出要让一流的法治成为深圳经济特区新时期更为显著的城市特质。2013 年,深圳确立了建设“一流法治城市”的目标。2017 年,召开深圳市建设法治中国示范城市工作会议,出台《法治中国示范城市建设实施纲要(20172020 年)》,提出加快建设法治中国示范城市。

与依法治市相配套的,是深圳率先建立健全法治建设工作机构。早在上世纪80年代,深圳在全国率先成立了法制局、普法领导小组、法制建设领导小组等机构。1993年底,省委、省人大将深圳确定为全省首个依法治市试点城市,深圳在全省第一个成立依法治市工作领导小组,负责组织领导和统筹谋划依法治市工作。2016年,为进一步加强党对法治建设的领导,市委将市依法治市工作领导小组更名为市委全面依法治市工作领导小组2019年初,市委全面依法治市工作领导小组更名为市委全面依法治市委员会。

20198月,中共中央、国务院出台《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》。《意见》将“法治城市示范”上升为五大战略定位之一。

随着改革开放进入深水区,中国再次走到了新的历史关口。中央对深圳的长期发展赋予更清晰也更重要的国家战略意图,需要深圳在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放和法治建设。

作为鸟之两翼和车之两轮的改革和法治,将再次成为深圳“杀出一条血路”的制胜法宝。这一次,深圳会站得更高,行得更稳,也走得更远!