坚持制造业当家，广东在全国率先为制造业高质量发展立法。近日，《广东省制造业高质量发展促进条例》（下称《条例》）正式发布，并将于3月1日起施行。《条例》是在国家上位法空白情况下，地方促进制造业高质量发展的先行性立法，聚焦科技创新、“五大提升行动”，并强化组织、要素保障等内容，为广东全面提升制造业当家优势提供法律依据和制度保障。
“推动制造业高质量发展，既要推动传统产业的转型升级，又要大力发展新兴产业、未来产业，推动制造业高端化、绿色化、智能化发展。”在中国（深圳）综合开发研究院常务副院长郭万达看来，通过立法破解体制机制障碍和要素瓶颈，能为广东制造业的高质量发展提供坚实的法治保障，推动广东制造业规模和发展水平保持全国领先。
促进各部门协同，推动资源有效配置
新时期下，经济和科技是大国竞争的核心领域，而制造业则是大国博弈的主战场。从全球方位看，“目前，广东制造业正处于全球制造业第三阵列向第二阵列跃升阶段，主要呈现规模体量大、产业结构优、创新实力强、质量效益高等特点。”赛迪顾问股份有限公司广州分公司副总经理杜聪表示。
然而，当前国际形势严峻复杂，巨大风险挑战接踵而至，广东地处“两个前沿”，首当其冲受到影响。从外部环境看，广东在推进新型工业化过程中，高端产业和传统产业面临发达国家和发展中经济体双重挤压。
从全国看，各制造大省加快崛起，形成“你追我赶”的局面。从内部发展看，在广东推进制造业高质量发展过程中，仍面临工业用地缺乏保障、亩均效益不高、技术引进受制、招商引资机制不畅等诸多现实问题，制约了制造业高质量发展。
此前，广东曾先后制定了《广东省制造业高质量发展“十四五”规划》《关于高质量建设制造强省的意见》《广东省新形势下推动工业企业加快实施技术改造若干措施》等一系列重要政策文件。
在2021年省人大常委会出台《广东省数字经济促进条例》的基础上，这次又通过立法的方式护航制造强省建设，彰显了广东强化经济大省勇挑大梁的责任担当和推进新型工业化、建设制造强省的坚定决心，向全社会发出广东制造业将“一张蓝图绘到底”的强烈信号，为制造业企业等市场主体注入一针“强心剂”。
“好的营商环境是透明的、可预见的、可监督的。为制造业高质量发展立法，也就是为各级政府提供非常重要的法治指引与监督，推动各级政府机制改革，推动各种资源有效配置，促进各种措施落地落实。”郭万达说。
中山大学岭南学院经济系教授林江也注意到，《条例》重在探讨从平台建设来推动制造业的高质量发展，赋予了不同层级的地方政府不同的角色和定位，“各有分工，各司其职，各负其责。”
比如，省级政府部门更多起到引领作用，重在出台规划、统筹优化制造业布局、加强与国内国际重点区域协同联动、强化财政与金融支持等。地市级政府部门更多是推动区域协调发展，与制造业的平台建设息息相关；县级政府则要做好产业的具体规划，包括土地审批等。
在林江看来，通过这次立法，把广东在优化营商环境、推动区域协调发展、推动制造业高质量发展等方面的目标串在一起，有利于促进各部门的协同，做到有法可依、有法可循。
加强产学研深度融合，推动产业链上下游联合创新
从具体内容看，《条例》突出制造业高质量发展的促进导向、保障导向、问题导向，把高质量发展的要求贯穿立法的全过程各方面，运用法律语言将国家和省的各项决策部署转化为法规条文，包括6章44条举措。
创新是第一动力。2023年召开的中央经济工作会议，把科技创新提到首位，作为高质量发展的逻辑起点，强调以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，充分体现了顶层设计对科技创新在现代化建设中的重视。
“《条例》将科技创新贯穿在我省促进制造业高质量发展的始终，从立法层面强调并突出了科技创新的重要性，这对坚持走好科技创新‘先手棋’、构建现代化产业体系建设起到了重要的引领、促进和支撑作用。”工业和信息化部电子第五研究所高级工程师华小方表示。
创新是一项系统性工程，需要多部门协同发力，深化体制机制改革，优化创新生态环境，为科技创新提供政策支持与保障。
《条例》规定，推动重大科研基础设施与大型科研仪器向制造业企业开放共享，支持科研机构、高等学校与制造业企业开展合作研发。支持企业开展关键核心技术和工程化技术研发攻关、承担重大科技项目和重大技术装备创新发展工程，促进制造业创新成果产业化。
“《条例》还从制度建设着眼，进一步明确了发改、科技、工信、市场监督管理等有关部门关于科技创新的具体任务，并对研发投入、科研组织、成果转化等全链条整体部署，通过立法凝聚各部门创新合力，充分发挥集中力量办大事的制度性优势，将全面促进广东构建现代化产业体系进程。”华小方说。
技术改造是创新驱动必不可少的部分，是推动制造业高质量发展的重要环节。
《条例》规定，加强对企业技术改造的支持，明确要推动制造业设备更新、工艺升级、数字赋能、管理创新，支持企业采用新技术、新工艺、新设备、新材料对现有设施、工艺条件及生产服务等进行改造提升。同时，规定省人民政府可以根据制造业高质量发展的实际需要统筹安排资金支持制造业企业开展技术改造。
强化企业创新主体地位是推动实现高水平科技自立自强、实现经济高质量发展的重要举措。《条例》充分发挥企业作为创新主体的积极性，规定支持制造业企业设立研发机构、加大研发投入、引进和培养科技人才。支持构建创新联合体，加强企业主导的产学研深度融合，推动产业链上下游企业联合创新。
“这将推动有效市场和有为政府的深度结合，为创新主体注入‘强心剂’，增强创新信心、激发创新热情、鼓舞创新干劲，全力支撑构建现代化产业体系。”华小方说。
突出“大产业”发展，强调产业链安全稳定
近年来，广东坚持实体经济为本、制造业当家，实施大产业、大平台、大项目、大企业、大环境“五大提升行动”，加快推进新型工业化，积极构建现代化产业体系，取得明显成效。
目前，广东有8个万亿元级产业集群，20个战略性产业集群增加值占GDP比重达四成，7个先进制造业集群入选国家队。《条例》突出“大产业”发展，强调产业链安全稳定。
其中规定，省人民政府及有关部门应当巩固提升战略性支柱产业，培育壮大战略性新兴产业，科学谋划未来产业，推动传统产业提质升级，打造先进制造业集群和特色优势产业集群。同时，鼓励和引导制造业企业围绕产业集群的共性制造环节，建设共享工厂，满足产业集群的共性制造需求。
《条例》还规定，推动产业基础再造和重大技术装备攻关，提升产业链供应链韧性和安全水平。立足广东特点和产业发展的实际需要，《条例》还对大湾区制造业协同发展和促进生产性服务业发展做了规定。
“只有‘创新链、产业链、资金链、人才链’四链融合，产业才能做‘大’。”郭万达认为，很多大产业本身产业链较长，制造环节复杂，更加需要产业分工和创新协同，“也就是链的融合”。
产业跃升也需要新空间的承载。目前，广东正推进制造业高质量发展园区载体等“大平台”建设。
《条例》规定，推动建设大型产业集聚区和承接产业有序转移主平台，支持粤东粤西粤北地区工业园区承接珠三角产业有序转移，优化制造业区域发展布局；推进产城融合和园区特色化、绿色化发展。
有了“大平台”承载，如何引来高精尖“大项目”？《条例》提出，实施产业链精准招商。此外还规定，县级以上人民政府应当制定制造业重点项目年度投资计划，完善制造业重点项目库并实施动态管理。
从比亚迪新能源汽车、华为Mate60到希音的快时尚服装……不少全球“爆款”产品都来自广东。其背后离不开龙头企业的奋力向上，更离不开龙头企业所带动的产业链上下游企业。
《条例》规定，建立健全制造业企业梯度培育机制，支持链主企业、单项冠军企业、专精特新企业、创新型中小企业等制造业企业发展；充分发挥大型企业、链主企业的牵头引领作用，加强企业协同合作，促进融通发展。
“大企业也要和小企业的发展相关联，包括初创企业、专精特新企业、独角兽企业。产业集群内的企业形态应该是多样化、多层次发展的，链主企业要跟链上的企业协同发展，形成一个更健康的产业集群、生态圈。”郭万达说。
项目与企业都在“用脚投票”。哪里环境好，就流向哪里。《条例》提出，优化制造业发展环境，畅通常态化政企沟通联系渠道；要提供便捷高效的政务服务，降低制造业企业制度性交易成本，要完善优惠政策申报兑现机制，便于企业享受相关政策。
建立健全市场制度，加强要素资源科学配置
制造业的高质量发展,离不开土地、劳动力、资本、技术、数据等资源要素的综合保障。
《条例》规定，加强要素资源科学配置，规定县级以上人民政府及有关部门应当建立健全要素市场制度，加快数据等新型要素市场培育，加强制造业高质量发展的土地、劳动力、资本、技术、数据等要素资源的合理高效配置。
特别是在工业4.0时代，数据要素尤为重要。《条例》强调，要加快数据等新型要素市场培育，加强数据资源的合理高效配置。
华小方认为，数据要素市场培育要建规则、强供给、优生态。“要引导企业开放数据，充分挖掘商业数据价值，支持社会数据融合创新应用，加快数据要素的互联、互通、互用。”
真金白银的支持让制造业高质量发展更有保障。《条例》规定了县级以上人民政府应当结合实际安排资金支持制造业高质量发展，设立支持制造业发展的政策性基金，并明确了可以依法采取的六大金融支持措施。
金融“活水”同样要跟上。林江表示，目前，广东还有大量资金“沉”在银行体系里，缺乏新的投资机会。“为了鼓励金融资金大胆投向制造业，政府要提供并完善容错机制，应对不可预见的投资风险。”
在用地保障方面，《条例》规定，县级以上人民政府编制国土空间规划时，应当统筹制造业发展需求；合理统筹、科学规划、规范推进低效用地再开发。
“对用地指标保障、土地集约开发有了相应规定，才能确保制造业企业的土地成本保持在相对稳定的水平。”郭万达说。
在用能保障方面，《条例》每一条都回应了企业的“急难愁盼”，比如规定保障制造业项目合理用能需求，采取减少供应层级等措施降低制造业企业用电、用水、用气成本。
“政府要通过改革引领来引导要素配置，还要利用法律监督机制来评估相关条文的落实效果。”郭万达表示，《条例》生效后落实好了，才能为广东制造业高质量发展提供更为坚实、持续的保障。
数读广东制造业
大产业
●目前，广东已形成“8372”战略性产业集群发展格局：8个万亿元级产业集群、3个五千亿至万亿元级产业集群、7个一千亿至五千亿元级产业集群、2个百亿元级产业集群；20个战略性产业集群增加值占GDP比重达四成
●广东将在超高清视频显示、新能源等领域培育新增3—4个万亿元级战略性产业集群；在高端装备制造等新兴产业领域培育新增4—5个超五千亿元级战略性新兴产业集群
●到2025年，全省先进材料产业集群主营业务年收入超2.8万亿元；软件业务收入达2万亿元；石化产业规模超2万亿元；汽车制造业营收超1.35万亿元；超高清视频产业营收超1万亿元
大平台
●广东力争承接产业有序转移主平台规模以上工业产值超1.5万亿元
●承接国内外特别是珠三角地区产业转移项目数超过3000个
●打造30个具有鲜明产业特色、产业核心竞争力的“万亩千亿”产业发展平台
大项目
●广东支持企业开展新一轮技术改造和设备更新投资，每年推动9000家以上工业企业开展技术改造
●结合“链长制”优化落实省领导同志挂点联系服务重点制造业项目工作机制，滚动谋划一批、储备一批、推进一批百亿元级、百亿美元级的大项目
大企业
●10家制造业企业入选《财富》世界500强
●全省规上制造业企业、高新技术企业、国家级专精特新“小巨人”企业数量居全国第一
●打造50家科技领军企业和100家“链主”企业引领、1000家制造业单项冠军企业攻坚、10000家专精特新企业筑基的世界一流企业群
大环境
●实施“粤产粤优”亩均效益资源配置改革
●以“一次不用跑”“一次性解决”为导向优化产业发展环境
●培育建设10个左右产业创新人才联盟、300名左右制造业优秀企业家、约1000名制造业卓越工程师、支持企业培训10000名制造业新工匠
