建立乡镇政府法制员制度

推进基层依法行政

广东省中山市人民政府

　　中山是一个不带县（区）的地级市，乡、镇（街道办事处，以下统称为乡镇）政府实际担负着很多具体的行政管理工作。近年来，市委、市政府高度重视乡镇政府依法行政，通过实行乡镇政府法制员制度，加强了基层政府法制建设，有力地推动基层政府依法行政工作。

一、建立乡镇法制员制度的主要做法

　　（一）领导高度重视基层政府法制工作，积极推动乡镇法制员制度建设。我市以建立乡镇政府法制员制度为重点，全面推进镇级政府依法行政。早在1996年，市人大常委会第十八次会议审议通过的《中山市依法治市方案》，明确规定要加强政府法制机构和队伍建设，各镇政府、区办事处必须配备具有一定法律业务知识的法制员，纳入党政办公室管理，负责镇政府、区办事处的法制工作。1998年，市政府颁布了《关于做好配备专（兼）职法制干部工作的通知》，规定各镇政府和区办事处必须明确主管法制工作的领导，由党政办公室主任担任法制助理，配备专职（兼职）法制员，具体负责本镇的政府法制工作。

　　在市镇两级领导的高度重视下，全市24个乡镇都按规定配备了具有法律专长的人员做法制员。例如，南头镇政府从法院系统调入一名法官任法制员，阜沙、三乡等镇均安排了法律专业本科毕业生在政府党政办公室任法制员，充当领导的法律参谋和助手。多年来，各乡镇的法制员为推进依法行政、促进当地经济社会发展做了大量的工作，发挥了积极作用。

　　（二）加强乡镇法制员制度建设。首先，明确工作职责。我市明确了乡镇法制员的9项工作职责，确定其主要工作任务是对本镇的法制工作进行规划、协调、监督、指导，推进基层政府依法行政。其次，完善配套制度。市法制局先后为乡镇制订了规范性文件审核和备案制度、重大行政处罚备案制度、行政执法过错责任追究制度等一系列指导性制度，以制度保障法制员履行职责。

　　（三）切实加强对镇区法制工作的指导。市法制局按照市委、市政府的部署，切实加强对各乡镇法制工作的指导：一是开展业务培训教育。市法制局每年召开2至3次乡镇法制员工作例会，交流乡镇法制工作经验，研究讨论工作中遇到的问题。同时，市法制局组织乡镇行政执法人员进行“五法”培训和考试，做好省政府《行政执法证》的申领审核工作，确保基层行政执法人员依法持证上岗。在业务工作中，市法制局对乡镇的规范性文件备案、重大行政处罚备案、行政复议和行政应诉工作出现的问题，及时与乡镇法制员沟通联系，加强业务指导。二是推行行政执法责任制。2001年，我市在乡镇建立了行政执法责任制，明晰了镇一级执法主体问题，理顺了乡镇部门之间的执法关系。 三是探索乡镇行政执法评议考核的有效方法。我市把涉及行政执法内容的多种考核合并纳入到全市乡镇领导班子工作实绩考核内容，明确规定全市各乡镇依法行政工作量化考核指标7项10分，由市法制局进行考核打分，避免了对依法行政有关内容的重复考核，提高了工作效率。同时，由于直接引入经济激励机制，增强了行政执法部门依法行政的责任感。

二、法制员为促进基层依法行政发挥积极作用

　　（一）发挥对规范性文件和政策措施审核把关的作用。各乡镇的法制员对乡镇政府发出的规范性文件进行审核把关，防止与现行法律法规相抵触，确保政府抽象行政行为合法有效。例如，南头镇法制员积极协助政府做好规范性文件的起草、论证和上报备案工作，凡政府发出的影响公民、法人和其他组织权利义务的文件，都经法制员审核把关，并作出起草说明或初审意见后报市法制局前置审查或备案审查，该镇政府所下发的规范性文件没有一件因违反法律法规而被撤销。此外，各乡镇法制员还加强对村规民约的审查。如石岐区（街道办事处）法制员对全区村自治组织成立以来形成的20多件村规民约进行了全面清理审查，并对其中4件与法律法规存在相抵触的村规民约进行了改正，保证了村（居）民委员会的工作在法制轨道上运行。

　　（二）发挥对基层工作的法制协调、监督作用。乡镇法制员在实际工作中还承担着协助市法制局对乡镇部门实施行政执法监督工作的任务，负责本乡镇推进行政执法责任制建设，协调处理行政执法工作中遇到的具体问题。石岐区法制员根据本区的实际，在市法制局的指导下，将具体执法责任梳理分解到各工作机构、各工作岗位及每个执法人员，层层分解、逐项落实，制定了《行政执法责任制手册》，作为依法行政的依据；同时，开展了清理整顿行政执法队伍工作，对全区560名行政执法人员进行了调查摸底，对不具备行政执法资格的10多名人员进行了内部换岗处理，进一步规范基层行政执法队伍。

　　（三）为乡镇依法行政发挥参谋、助手和法律顾问作用。一是为政府重大决策提供法律意见。例如，三乡镇、南头镇法制员对政府的重大行政行为和行政措施，如征地拆迁补偿、外嫁女权益保护、宅基地处置等提供法律意见，供领导决策作参考。南头镇法制员还负责政府对外签订的合同、发送的法律函件提出法律意见，完善有关文本，保障政府重要经济活动的合法权益。二是依法调解社会矛盾。例如，小榄镇法制员今年初就成功调解了该镇九洲基社区因土地纠纷引起的群体性事件，阜沙镇法制员成功调解了镇政府在我市3·28招商会引进的四星级酒店的征地问题。三是做好法制宣传工作。例如，石岐区的电视法制教育节目《法律知多些》，开播至今已近10年，累计播出460多期。该区还开展了法制电影下乡、法制文艺下乡、法制书籍下乡等一系列法制宣传活动。

　　从总体上说，我市的基层政府法制工作取得了一定的成绩，但也遇到一些困难，如机构还不够独立、队伍还不够稳定等。下一步，我市将进一步加强乡镇法制员的机构和人员队伍建设，进一步完善乡镇法制员制度，不断提高我市基层政府依法行政水平。