2015年，中山市法制局继续发扬“敢为天下先”的创新精神，在充分发挥中山的工作特色和优势的同时，突出抓好依法行政制度建设方面的先行先试，在以法治思维和法治方式推进创新驱动发展上走出具有“中山特色”的道路。

一、行政立法“新起点”

（一）建立政府立法制度。2015年5月28日，中山市正式获批地方立法权。为顺利推进政府立法工作，提高立法质量，中山市法制局草拟并经市政府同意印发《中山市人民政府起草地方性法规草案和制定地方政府规章程序规定》。

《规定》共七章61条，对市政府年度立法工作计划的提出、起草部门的起草要求、政府法制机构的审查要点、市政府的审议决定程序、政府规章的解释权限、地方性法规或政府规章的修改与废止等内容都进行详细规定。

——明确立法权限和范围。市政府根据法律、法规的规定，可以在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面就下列事项起草地方性法规草案或者制定政府规章：一是为执行法律、法规规定或者地方性法规的规定，需要根据行政区域的实际情况作具体规定的事项；二是属于地方性事务需要制定地方性法规或者政府规章的其他事项。

——严格规范市政府年度立法工作计划的提出。坚持统筹安排、急需先立、突出重点、兼顾一般和“立、改、废”并重的原则，结合本市经济社会发展的实际需要，同时符合下列条件的，可以确定为地方性法规建议项目或者列入政府规章年度制订计划：一是属于地方立法权限，具有合法性；二是立法目的明确、公正；三是具有立法的必要性；四是制定依据明确，拟设定的主要制度和措施必要、可行、合理。

——突出政府法制机构的审查要点。从是否与有关地方性法规、政府规章协调、衔接，是否符合立法技术规范，是否符合市政府关于地方性法规草案和政府规章拟定、报审程序要求等七方面对地方性法规草案和政府规章草案送审稿进行审查。 

——完善地方性法规草案和政府规章听取意见程序。在起草前，不局限于在行政系统内部征求意见，应通过多种方式听取社会公众、行政管理对象、行业协会和专家学者的意见。需要进行咨询论证、听证的，按照相关规定办理，对立法意见的采纳情况和不予采纳的理由，应当在每一次咨询论证、听证和征求意见结束后15日内进行反馈或者公布。

（二）建立规范性文件管理制度。为维护法制统一，促进依法行政，保障行政机关规范性文件的合法有效，中山市法制局通过对《中山市规范性文件制定程序规定》《中山市行政机关规范性文件审查备案规定》《关于进一步完善部门和镇区规范性文件备案发布制度的通知》等一系列规范性文件管理制度进行全面梳理整合，报市政府审定后出台《中山市行政机关规范性文件管理规定》。

——明确规范性文件制定主体权限。规范性文件的制定权，属于市政府及其组成部门、直属机构和法律、法规授权管理公共事务的组织（以下统称市政府工作部门）、火炬开发区管委会、翠亨新区管委会、镇政府（区办事处）。

——完善部门、镇区规范性文件审查备案机制。市政府及其工作部门的规范性文件，应当按照行政隶属关系由主管部门送市法制局进行审核或者审查后才能发布。镇区规范性文件应当在发布后及时送市法制局备案。

——防止规范性文件违法创设行政权力。在遵循法律法规规定的前提下，严格依照法定职权制定规范性文件，不得创设行政处罚、行政许可、行政强制等行政权力，不得在没有法律、法规、规章依据的前提下，作出影响公民、法人或其他组织的合法权益以及增加其义务的规定。

——确立规范性文件有效期制度。规范性文件应当载明有效期和施行日期。规范性文件有效期一般不超过5年；未标注有效期的规范性文件，其有效期按5年计算；标注“暂行”、“试行”的规范性文件，有效期不超过3年。

——畅通规范性文件监督渠道。对全市年度规范性文件制定发布情况进行汇总统计，形成规范性文件目录，在市政府门户网站、市法制局网站以及市政府指定的新闻媒体向社会公布，并向市政府、市人民代表大会和省人民政府法制办公室报告年度规范性文件制定情况。

二、行政复议“新举措”

（一）建立行政复议典型案例指导制度。为进一步强化行政复议的依法行政指导功能，推进行政机关依法行政水平，防止违法行政行为的出现，中山市法制局积极探索以案例汇编的形式指导依法行政，并逐渐建立中山行政复议典型案例指导制度。

经过多次筛选，把行政复议委员会试点工作开展以来具有代表性的十个案例汇编成册。这些案例类型包括行政处罚、行政许可、行政征收、行政确认、行政处理以及行政不作为等。案例中涉及到的行政机关包括市属机关部门、事业单位、镇区；案件处理结果包括撤销、确认违法、责令履行职责、维持、终止等。

（二）形成行政复议情况分析报告机制。为全面推进依法行政、努力建设法治政府，中山市法制局针对2014年行政复议工作中发现的行政执法问题，在2014年行政复议案件统计分析的基础上，拟定《中山市2014年度行政复议情况分析报告》，并由市政府办公室转发各职能部门及各镇区。该报告深入分析中山市2014年行政复议案件的审结情况、案件特点以及行政执法存在问题，并就存在问题提出行之有效的建议及对策，进一步发挥行政复议的依法行政指导功能。

三、行政决策“新突破”

（一）建立防范政府重大决策法律风险制度。2015年7月，中山市印发《关于进一步加强重大行政决策风险防范管理的通知》。

该通知的主要亮点有：首次明确镇区法制部门负责人应当列席镇区班子会议；严格规范市属各部门、各镇区作出的及其上报市政府的重大行政决策的程序，强调重大行政决策未经法制机构或法律顾问机构合法性审查或经审查不合法的，不得提交本部门、本镇区讨论决定或报市政府审定；进一步明确要求市属部门需有专门法制机构或专职法制人员负责法律事务工作；理顺涉及人民群众切身利益的重大行政决策的规范流程，并按相关规定向社会公开征求意见、进行专家咨询论证和社会稳定风险评估，通过适当途径向社会公众反馈意见采纳情况。该通知的印发能加强市镇两级政府重大决策的法律风险和社会稳定风险防范管理，推进重大决策法治化、科学化和民主化。

（二）规范行政决策与政务事项法律审查程序机制。2015年6月，为进一步完善市政府依法决策机制，提高政府法制机构法律审查工作的质量和效率，市法制局出台《中山市法制局行政决策及政务事项法律审查工作规程》。

该规程适用于市政府行政决策及政务事项的法律审查工作，也就是市政府在作出行政决策或对具体政务事项的处理作出决定之前，由市政府法制机构组织进行合法性审查，并出具书面意见的活动。该规程涉及行政决策和政务事项的审查范围、审查原则、审查程序、审查方式等，规定审查工作的启动、决策和政务的论证（包括风险评估、专家论证、律师咨询、公众参与）、政府法制机构的合法性审查等程序管理；推行审查工作的“一文一卷”档案管理制度；实行审查人员责任追究制度，明确政府法制机构工作人员不依法履行职责并造成严重后果的，应依法承担相应责任。

四、行政执法监督“新发展”

为加强行政执法队伍的建设，规范行政执法证件的管理，中山市于2015年9月印发《中山市行政执法证管理办法》（以下简称《办法》），将行政执法人员申领、换领、补办、注销行政执法证的程序予以制度化。

——明确申领行政执法证件的条件。申领行政执法证的行政执法人员，应具备以下条件：一是属于所在行政执法机构的在编在职人员（含行政编制、事业编制、工勤编制）；二是具有正常履行职责的身体条件；三是具有符合职位要求的文化程度；四是熟悉相关法律、法规、规章和行政执法业务，参加市法制局组织的综合法律知识培训并考试合格。

——推行行政执法证件有效期制度。行政执法证的有效期为5年，期满需要换领新证的，应仍在从事行政执法工作、符合申领条件并重新参加综合法律知识考试且考试合格。

——完善申领、换领、补领行政执法证件的程序。申领行政执法证，行政执法机构应当在广东省行政执法证件管理系统（下称“系统”）提出申请，并于提出申请之日起3个工作日内向市法制局提交指定资料；换领或补办行政执法证的，行政执法机构应当在系统提出申请，并于提出申请3个工作日内向市法制局提交相关资料。

——强化政府法制机构的审核要求。对于申领行政执法证的，市法制局应当自受理申请之日起5个工作日内进行审核。对于换领或补办行政执法证的，市法制局应当自系统受理换领（补办）申请之日起5个工作日内进行审核。如果申领、换领或补办的资料齐全并符合条件的，审核同意并上报省政府法制机构；资料不齐全或者不符合条件的，应当退回行政执法机构并说明理由。

——建立行政执法人员培训与考试制度。市法制局负责组织行政执法人员的综合法律知识培训和考试。参加培训人员有下列行为之一的，取消当次考试成绩：一是培训期间被登记无故缺勤3次或以上；二是考试冒名顶替；三是考试作弊被警告后未改正的。

《办法》的实施促使行政执法人员不断提升自身综合素质和业务能力，同时，将进一步规范行政执法人员持证上岗和资格管理。

    （中山市法制局供稿）