海南省人民政府关于贯彻落实全面推进
依法行政实施纲要的实施意见
（琼府〔2004〕49号，海南省人民政府2004年8月27日颁布）
各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：
《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）确立了建设法治政府的目标，明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是进一步推进我国社会主义政治文明建设的重要政策文件。各级人民政府和政府各部门及其工作人员都要从立党为公、执政为民的高度，充分认识《纲要》的重大意义，深刻理解政府的权力是人民赋予的，自觉对人民负责，为人民服务，接受人民监督。要把贯彻落实《纲要》作为当前和今后一个时期政府工作的一项重要任务切实抓紧抓好，把《纲要》提出的各项任务落到实处，为全面推进依法行政、建设法治政府提供保障。
根据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）和《国务院办公厅关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》（国办发〔2004〕24号）的精神，以及合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，为建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府，全面推进依法行政，现提出如下实施意见：
一、突出重点，明确分工
为了真正把《纲要》落到实处，按照《纲要》全面推进依法行政的指导思想、建设法治政府的目标和依法行政的基本原则、要求，结合我省实际，根据政府各部门的职责分工，明确以下工作任务：
（一）建立健全科学民主决策机制。
1完善政府行政决策机制。进一步界定政府和政府各部门的行政决策权，建立健全重大问题集体决策制度、决策责任追究制度和决策合法性论证制度，完善政府决策规则、决策程序和决策监督等相关办法。重大行政决策的作出、变更、修改或取消，必须经过集体讨论。年内完成建立和完善相关制度工作。（省政府办公厅、省政府研究室）
2提高政府科学民主决策水平。建立健全公众参与、专家论证工作机制，充分发挥省政府咨询顾问委员会和科技顾问委员会的作用，完善重大决策专家论证制度；公开行政决策事项、依据和结果，建立对涉及社会公众利益重大决策和重大项目听证、公布制度。涉及经济发展、公民切身利益、城市建设与管理等重大行政决策作出前，应当进行法律分析和专家论证，并通过向社会公示、召开座谈会、听证会等形式，听取民主党派、群众团体、公民和其他组织的意见和建议。年内完成建立和完善制度工作。（省政府办公厅牵头，省政府研究室、省科技厅参加）
（二）提高制度建设质量。
3按照立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应的要求和突出重点、统筹兼顾的原则，制定《海南省人民政府五年立法计划（2003年－2007年）》，2004年10月份以前完成。（省法制办组织有关部门）
4改进政府立法工作方法。建立立法工作者、实际工作者和专家学者相结合的立法工作机制，规范法规规章起草程序，完善专家咨询论证制度和立法听证制度，实行开门立法，多渠道、多形式地听取基层群众意见，推行网上立法征求意见和网上立法听证，提高立法的透明度和公众参与程度，积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度。坚持“立、改、废”并重，健全法规规章和规范性文件定期清理、评价制度。研究制定经济立法项目成本效益分析制度。年内完成对《海南省人民政府关于地方性法规起草和行政规章制定程序的规定》的修改。（省法制办组织有关部门）
（三）转变政府职能，深化行政管理体制改革。
5按照精简、统一、效能和决策、执行、监督相协调的原则，依法规范省、市、县、乡镇行政机关职能，继续推进行政机构改革，合理设置政府机构。严格控制人员编制，实现政府职责、机构和编制法定化。完善政府部门职能争议协调机制，明确协调程序和方法。修改《海南省各级国家机关、事业单位机构设置和编制管理规定》。省政府各职能部门把工作重点从注重具体事务管理、具体项目审批转移到宏观管理、研究制定规划和政策上来，转移到加强宏观调控和监督管理上来，下放管理权限，扩大市、县经济和社会发展管理权限，逐步解决职能交叉问题。合理划分市、县管理权限，市场监管以县级为主，城市管理以区级为主。年内研究制定理顺省、市、县行政管理体制相关办法。在本届政府任期内完成研究制定下放权限的具体办法。（省政府办公厅、省发展与改革厅、省人事劳动保障厅、省编办）
6切实转变政府经济管理职能。切实履行开放市场的承诺，严格遵守世贸组织关于非歧视、市场开放、公平竞争的规则，除国家法律法规明令禁止和要求特许经营、专项审批的行业和领域外，一律放开。出台建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系的相关办法，防止和克服地区封锁、行业垄断。依法履行政府市场监管职能，转变经济调节和市场监管方式，进一步完善各类市场监管制度，保证市场监管的公正性和有效性。其主要制度本届政府任期内完成。（省发展与改革厅、省质量技术监督局、省商务厅、省建设厅、省交通厅、省旅游局、省工商局、省卫生厅、省国土环境资源厅、省食品药品监督管理局）
7完善政府的社会公共管理和公共服务职能。建立健全紧急状态预警制度，提高政府应对突发事件和风险的能力，2004年9月底完成制定《海南省人民政府突发公共事件总体应急预案》工作，建立完善自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件应急指挥处置体系，构筑应对突发公共事件的组织、检测与信息发布、控制与处理、物资保障和制度体系，提高政府处置突发公共事件的效率和水平，以维持正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益不受侵犯。坚持“以人为本”的服务意识，完善政府社会管理长效机制，建立强化政府公共服务职能的相关办法，采取便民措施，树立便民形象，简化服务程序，降低服务成本，创新公共服务体制，做到统一、公开、公平、公正。（省政府办公厅牵头，省人事劳动保障厅、省安全生产监督管理局、省信访局、省公安厅、省食品药品监督管理局、省卫生厅、省地震局、省气象局、省水务局、省国土环境资源厅、省民政厅、省质量技术监督局参加）
8进一步完善集中统一的公共财政体制。建立科学规范的政府部门预算制度，实现预算编制法定化，在本届政府任期内研究制定《海南省政府财政预算管理办法》，提高财政预算资金的使用效益。进一步完善国库集中支付管理制度和政府采购制度，研究制定《海南省国库集中支付管理办法》和《海南省实施政府采购管理办法》。清理和规范行政事业性收费，凡能纳入预算的都要纳入预算管理。年内完成对《海南省行政事业性收费收支管理办法》的修改。（省财政厅牵头，省发展与改革厅、省监察厅参加）
9完善依法行政的财政保障机制。健全行政经费统一由财政纳入预算管理制度，行政机关的办公经费、装备以及基础设施等经费，列入财政预算，保证拨付。加快解决同一地区的不同行政机关相同职级公务员的待遇差距，规范行政机关工作人员统一津补贴。坚决杜绝“以罚没养执法”的现象和行政机关设置“小金库”的问题，确保行政机关权力和利益脱钩，撤销以收费、罚款为经费来源的自收自支机构。对预算外资金严格执行“收支两条线”制度，不得将年度预算安排与行政机关的行政事业性收费和罚没收入挂钩，严禁以各种形式返还。禁止任何单位和个人向执法人员下达或变相下达罚款指标和收费指标。同时，积极探索行政机关以薪养廉分配方式的改革，规范公务员职务消费，结合医改、车改等项改革，改暗补为明补，逐步推进职务消费货币化。本届政府任期内制定总体实施方案和主要制度。（省财政厅牵头，省人事劳动保障厅、省监察厅参加）
10大力推进政企分开、政事分开。积极探索政府公共管理职能与政府履行出资人职责分开的办法，按照管资产和管人、管事相结合的原则，建立健全既有利于国有资产保值增值，又符合政企分开要求、不干预企业正常生产经营活动的国有资产管理、运营、监督体制。建立政府出资人管理、国有资产监管和国有资本经营预算制度。年内制定《海南省企业国有产权转让管理若干规定》和《海南省企业国有产权交易监督管理办法》。加速国有资产的合理流动和优化配置，防止国有资产流失，规范企业产权交易行为，促进经济结构调整和国有企业改革。按市场化原则积极发展独立公正、规范运作的各类行业协会、商会等自律性组织，建立加强对行业组织和中介机构引导和规范的相关制度。（省国资委、省发展与改革厅、省人事劳动保障厅、省民政厅、省商务厅、省工商局、省财政厅、省监察厅）
11进一步完善劳动就业和社会保障各项制度。把提高就业率、控制失业率纳入经济社会发展规划。建立全省就业信息网络，设立基层就业服务机构，把就业工作作为市、县经济社会发展考核的重要指标。在本届政府任期内建立健全养老保险基金省级调剂制度，推进城镇基本养老保险全省统筹和企业退休人员社会化管理；健全失业保险制度，实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨；积极探索机关和事业单位社会保障制度改革；完善城镇居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合，建立农村最低生活保障和大病救济等合作医疗保险制度。（省人事劳动保障厅牵头，省卫生厅、省民政厅、省财政厅、省发展与改革厅参加）
12积极探索行政管理方式改革。完善实施《中华人民共和国行政许可法》的配套制度，规范行政许可行为。继续推进行政审批制度改革，清理行政审批项目，下放行政审批权限，逐步解决职能交叉问题。创新政府管理方式，完善间接管理、动态管理和事后监督管理等对经济和社会事后实施管理的相关办法，充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等管理方式的作用。2004年7月底前出台《海南省实施〈中华人民共和国行政许可法〉办法》。（省法制办牵头，省财政厅、省编办、省监察厅和相关市、县参加）
13积极推进政府信息公开，构建“阳光政府”。政府信息以公开为原则、不公开为法定例外。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，凡与经济、社会管理和公共服务相关的政府信息，行政机关要及时向社会公众公开，并为公众查阅提供便利条件，以保障公民、法人和其他组织的知情权，维护其合法权益。建立健全政府公告和新闻发布制度，编制公布《政府信息公开指南》。加快政府信息公开立法，2005年10月底前制定并发布《海南省政府信息公开办法》。（省政府办公厅牵头，省政府研究室、省信息产业局、省法制办、省国家保密局参加）
14加快电子政务建设，提高政府办事效率。完善规范政府上网工程建设和政府上网办公范围以及政府部门之间信息互通、资源共享的相关办法，进一步完善政府门户网站建设，建立网上政府公共信息发布、网上行政许可等网络平台，扩大政府上网办公范围，方便人民群众。（省信息产业局牵头，省法制办、省财政厅、省发展与改革厅参加）
15强化政府信用意识，推进社会信用建设。尽快完善政府信用公众评价制度，2006年前启动政府部门信用公众评议试点工作，严格履行政府承诺，追究政府不诚信责任，不断提高政府公信力和诚信度。以联合征信为突破口，整合各部门、各行业的信用资源，加快信用数据库建设。建立统一公开的信用征信、评估体系，实施企业信用分类监管，开通企业不良行为信息警示系统。建立消费信贷、信用卡交易等为内容的企业和个人征信系统，防范和化解信贷风险。规范发展社会信用中介机构，逐步开放信用服务市场。研究信用立法相关法律制度，年内制定《海南省信用建设管理办法》。（省法制办牵头，省信息产业局、省工商局、省商务厅、省监察厅、省财政厅、省发展与改革厅、省民政厅、人行海口中心支行参加）
（四）理顺行政执法体制，规范行政执法行为。
16按照属地化管理的原则，深化行政执法体制改革。建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法责任机制。探索同一系统上下级部门之间合理分工、协调运作的新机制，解决多头管理、多层执法、重复管理问题。积极做好行政执法机构的清理工作，科学设定执法岗位，整合行政执法机构和队伍。对事业单位的执法情况，包括主体资格、行政处罚和经费情况，进行清理和整顿。减少行政执法层次，适当下移行政执法重心。总结试点经验，推进全省相对集中行政处罚权和综合执法工作。（省法制办组织有关部门）
17落实行政执法责任制，规范行政执法行为。在2006年前健全行政执法责任制、评议考核制、过错责任追究制的相关办法，确认分解法律、法规规定的执法职责和内容，明确执法责任范围、任务、权限和基本要求。建立和完善行政机关及其工作人员不履行法定职责或者违法行使职权行为的行政责任追究制度，规范过错责任追究程序。采取常规和暗访相结合的方式，继续组织好行政执法检查，对检查中发现的问题，及时作出处理。重视发挥行政执法正面典型的激励功能和反面典型的警示作用。（省监察厅牵头，省法制办参加）
18强化程序理念，严格行政执法程序。在本届政府任期内要以实现程序公正为主要目标，进一步健全行政机关依照法定程序履行职责的相关制度。完善和拓宽行政执法听证制度，将行政许可、行政征收等对公民、法人和其他组织可能产生重大影响的具体行政行为纳入听证范围，制定听证规则，明确听证组织、听证参加人和听证过程的具体程序。根据罚过相当的原则，细化行政执法自由裁量权，并向社会公开，减少行政执法的随意性。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明其理由。作出重大具体行政行为，应经法制机构审核，并由集体讨论决定。推行案件流程管理，将法定时限分解到受理、调查、告知、申辩、听证、决定等各个环节，依法保证办理时限。（省法制办组织相关部门）
19健全行政执法案卷评查制度。争取在两年内建立和完善有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法案卷管理的办法，加强对行政执法案卷的日常监督管理，实行行政执法决定备案制度和重大行政执法决定媒体公告制度。定期检查行政执法案卷检查记录、证据材料和执法文书立卷归档情况。（省法制办组织有关部门）
20加强行政执法机构和行政执法人员的管理。实行行政执法人员岗前培训、定期轮训、上岗考试和持证上岗制度，完善行政执法主体和行政执法人员资格管理办法，规范行政执法人员资格条件、考核标准、考核程序。实行行政执法主体公告制度，推行行政执法人员上岗执法宣誓制度，以增强行政执法人员的执法为民意识和责任感，强化其恪尽职守、依法行政、文明执法的意识。（省法制办）
（五）探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制。
21积极探索解决民事纠纷的新机制。在本届政府任期内，完善人民调解相关制度，加强人民调解组织建设，健全人民调解的组织网络，提高人民调解工作的制度化、规范化水平。强化人民调解组织调处民间纠纷和矛盾纠纷排查调处的功能，妥善把民事纠纷化解在基层。（省司法厅牵头，省民政厅、省国土环境资源厅、省建设厅、省公安厅、省人事劳动保障厅、省法制办参加）
22进一步完善信访制度，发挥信访机构的作用，妥善处理人民群众通过信访举报反映的问题，化解人民内部矛盾，有效防止和处理群体性事件，维护社会稳定，保障信访人、举报人的权利和人身安全。（省信访局、省监察厅）
（六）完善行政监督制度，强化对行政行为的监督。
23完善对规章和规范性文件的监督制度和报审程序，在2005年底前修改《海南省规范性文件监督规定》（省政府令第63号），做到有件必备、有备必审、有错必纠。积极推广网上电子报审，建立规章和规范性文件数据库和网络查询平台。建立健全依法对公民、法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议制度。（省法制办）
24进一步贯彻《中华人民共和国行政复议法》，完善行政复议受理、审查和决定工作程序。积极探索行政复议案件简易审查方式。推行网上受理行政复议申请和网上公布行政复议决定的做法。实行案件流程管理制度，严格案件审理期限，提高办案质量和工作效率。建立行政复议工作人员资格管理制度和培训制度，提高行政复议工作人员素质。完善行政复议责任追究制度。建立行政复议答复制度，明确法律责任依法履行行政复议决定。在年内制定《海南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》。（省法制办）
25健全严格执行行政赔偿和补偿的相关制度。争取在三年内完善行政赔偿和补偿的标准和程序，建立行政赔偿和补偿的听证、协商、和解制度，依法保证赔偿费用财政支出，保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿。研究建立对行政机关工作人员个人追偿制度，合理确定追偿条件和追偿标准。（省财政厅、省法制办）
26加强政府内部层级监督，创新层级监督体制。在本届政府任期内要进一步完善上级行政机关对下级行政机关的监督办法，建立健全上级行政机关对下级行政机关的经常性监督制度和下级行政机关对上级行政机关的报告制度。年内制定《海南省政府部门行政首长问责暂行办法》，全流程规范行政首长的行政行为，明确问责程序的启动、在行使权力时所承担的相应责任、被问责情形、责任追究方式等。监察、审计等专门监督机关要依法独立开展专门监督工作，行政机关要自觉接受专门监督机关的监督。（省政府办公厅牵头，省监察厅、省审计厅、省法制办参加）
27完善社会对行政机关监督的各项制度。积极拓宽监督渠道，完善监督机制，力争在三年内建立社会公众对行政机关及行政机关首长依法行政情况公开评议制度和群众举报违法行为的举报制度、反馈制度。建立行政机关与新闻媒体联系制度和对新闻媒体反映的问题进行调查、核实、反馈制度。（省政府办公厅、省监察厅、省信访局）
（七）增强行政机关工作人员依法行政的观念，提高依法行政能力和增强依法行政意识。
28建立健全行政机关领导和工作人员学法用法制度，提高依法行政能力。制定强化行政机关领导和工作人员通用法律知识以及专门法律知识等依法行政知识培训办法和法律知识培训考试大纲，明确培训内容、学时和考试标准。建立领导干部任职前法律知识考试制度和对涉及行政执法、行政许可的专门工作人员岗前资格培训和考试制度。（省人事劳动保障厅牵头，省司法厅、省法制办参加）
29建立和完善行政机关领导干部和工作人员依法行政情况考核办法，把依法行政情况的考核纳入领导干部政绩考核内容。引入公众对依法行政情况的评价机制，考核标准要量化，考核程序要透明，考核结果要向社会公众公布。（省人事劳动保障厅牵头，省司法厅、省法制办参加）
30认真实施普法规划，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识。积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。（省司法厅牵头，省人事劳动保障厅、省法制办、省公安厅参加）
（八）完善措施，切实全面推进依法行政。
31建立行政机关贯彻《纲要》情况的监督检查制度，分解实施《纲要》措施的各项任务，落实部门责任，明确时限。加强督办检查，定期通报落实情况，严肃纪律，奖优罚劣，确保《纲要》的贯彻实施。（省政府办公厅牵头，省监察厅、省法制办参加）
32建立依法行政定期报告制度。进一步完善各级人民政府定期向本级人大及其常委会和上级人民政府报告推进依法行政的情况、政府工作部门定期向本级人民政府报告推进依法行政的情况的制度。（省政府办公厅）
33加强政府法制机构和队伍建设。各级人民政府要健全法制工作机构，充分发挥政府法制工作机构在依法行政方面的参谋助手和法律顾问的作用。各级人民政府法制机构工作人员中应当有一定比例公职律师或者法律专门人员，提高法制机构工作人员的职业化水平。积极探索建立政府重大决策法律顾问制度，有条件的地方可以设立专门的政府法律顾问机构。（省法制办、省财政厅、省编办）
二、分步实施，分阶段推进
推进依法行政是一个长期的历史进程和制度性要求，《纲要》提出 “经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”，是一项全局性和长期性的系统工程。按照《纲要》的目标和本实施意见的要求，各级人民政府及政府各部门要确定不同阶段的重点，有计划、分步骤地推进依法行政，做到五年有计划、年度有安排，真正把依法行政的各项任务落到实处。实施意见的内容逐项分解、责任分工及时限要求见《贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见工作任务分解表》（见附件）。
在本届政府任期内，按照实行科学民主决策，坚持依法行政，加强行政监督三项工作原则，大力推进依法行政，在政府职能转变与行政管理体制改革、制度建设、法律实施、科学民主决策方面取得阶段性成果，各级人民政府及其工作人员依法行政的自觉性普遍增强，初步形成全面推进依法行政工作的格局和工作制度；依法行政的制度建设形成初步框架；立法工作得到加强，立法工作质量有明显提高；政府职能转变和行政管理体制改革在体制创新上取得新进展；政府信息公开在制度和工作程序上得到保证，阳光政府计划取得实质性进展；执法队伍建设和人员培训工作得到加强，执法人员的素质和执法水平有明显改善；行政行为的监督力度明显加强，行政行为的合法性和规范化程度进一步提高。
三、加强领导，落实责任
第一、把贯彻落实《纲要》摆上重要日程，切实加强领导。各级人民政府是贯彻实施《纲要》的重要主体，不折不扣地落实《纲要》的各项任务是政府的重要职责。各级人民政府和政府各部门的主要负责同志要切实担负起贯彻执行《纲要》、全面推进依法行政第一责任人的责任，一级抓一级，逐级抓落实。要把贯彻实施《纲要》与贯彻宪法修正案紧密结合起来，把坚持和实施依法行政作为塑造政府新形象的切入点和根本手段认真抓紧抓好。最终达到依法行政的基本要求，以提高各级政府的行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度，基本实现建设法治政府的目标。
第二、营造有利于全面贯彻实施《纲要》，全面推进依法行政，建设法治政府的舆论环境。要制定《纲要》宣传工作方案，采取多种形式，大力宣传《纲要》的基本精神、主要内容，把思想统一到《纲要》的精神上来。要把《纲要》纳入公务员培训考试计划，作为重要学习内容，组织政府工作人员进行学习。要通过组织自学和举办培训班、研讨会、报告会等方式，加深对《纲要》的理解，提高思想认识，把各级行政机关工作人员的思想统一到《纲要》规定的精神上来。
第三 、把贯彻落实《纲要》作为政府制度创新的一项重要内容。《纲要》集中体现了政府的施政理念和施政规则，蕴含着行政管理体制的变革，体现了依法行政的理论创新、制度创新、机制创新和方法创新。各级人民政府和政府各部门要按照本实施意见确定的任务，针对目前存在的问题，进行调查研究，注重制度建设，抓紧制定和完善《纲要》的配套制度和具体措施，形成有利于全面推进依法行政、建设法治政府的制度环境。以创新的精神做好工作。
第四 、抓好督促检查，逐步推进。各级人民政府及政府各部门要确定不同阶段的重点，有计划、分步骤地推进依法行政，做到五年有规划、年度有安排，将本实施意见规定的任务落到实处。要确定不同阶段的目标要求，划定工作进度和时限，突出重点。市、县政府和省政府各部门要根据《纲要》和本实施意见，结合本地区和本部门实际，制定具体的实施方案。相关部门应当在地方性法规和地方政府规章正式出台后的三个月内，配套相关制度或者措施。牵头部门和单位要切实担负起统筹协调的责任，明确工作进度。其他相关部门要主动配合，积极参与，共同完成好所承担的任务。法制工作部门要以高度的责任感和使命感，认真做好协调服务、督促指导、政策研究和情况交流工作，为贯彻执行《纲要》、全面推进依法行政充分发挥参谋助手和法律顾问的作用。要对照工作计划、目标要求和工作进度，抓好督促检查。要加强对推进依法行政进程中新问题、新情况的研究，适时提出依法行政的对策和建议。为保证《纲要》的贯彻实施，市、县人民政府要设立依法行政领导小组，组长由政府主要领导担任。领导小组下设办公室，负责拟定推进依法行政的年度工作计划，并负责协调、指导监督、政策研究和考评工作。依法行政领导小组办公室设在同级政府法制机构。
海南省人民政府关于贯彻落实全面推进
依法行政实施纲要的实施意见
（琼府〔2004〕49号，海南省人民政府2004年8月27日颁布）
各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：
《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）确立了建设法治政府的目标，明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是进一步推进我国社会主义政治文明建设的重要政策文件。各级人民政府和政府各部门及其工作人员都要从立党为公、执政为民的高度，充分认识《纲要》的重大意义，深刻理解政府的权力是人民赋予的，自觉对人民负责，为人民服务，接受人民监督。要把贯彻落实《纲要》作为当前和今后一个时期政府工作的一项重要任务切实抓紧抓好，把《纲要》提出的各项任务落到实处，为全面推进依法行政、建设法治政府提供保障。
根据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）和《国务院办公厅关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》（国办发〔2004〕24号）的精神，以及合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，为建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府，全面推进依法行政，现提出如下实施意见：
一、突出重点，明确分工
为了真正把《纲要》落到实处，按照《纲要》全面推进依法行政的指导思想、建设法治政府的目标和依法行政的基本原则、要求，结合我省实际，根据政府各部门的职责分工，明确以下工作任务：
（一）建立健全科学民主决策机制。
1完善政府行政决策机制。进一步界定政府和政府各部门的行政决策权，建立健全重大问题集体决策制度、决策责任追究制度和决策合法性论证制度，完善政府决策规则、决策程序和决策监督等相关办法。重大行政决策的作出、变更、修改或取消，必须经过集体讨论。年内完成建立和完善相关制度工作。（省政府办公厅、省政府研究室）
2提高政府科学民主决策水平。建立健全公众参与、专家论证工作机制，充分发挥省政府咨询顾问委员会和科技顾问委员会的作用，完善重大决策专家论证制度；公开行政决策事项、依据和结果，建立对涉及社会公众利益重大决策和重大项目听证、公布制度。涉及经济发展、公民切身利益、城市建设与管理等重大行政决策作出前，应当进行法律分析和专家论证，并通过向社会公示、召开座谈会、听证会等形式，听取民主党派、群众团体、公民和其他组织的意见和建议。年内完成建立和完善制度工作。（省政府办公厅牵头，省政府研究室、省科技厅参加）
（二）提高制度建设质量。
3按照立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应的要求和突出重点、统筹兼顾的原则，制定《海南省人民政府五年立法计划（2003年－2007年）》，2004年10月份以前完成。（省法制办组织有关部门）
4改进政府立法工作方法。建立立法工作者、实际工作者和专家学者相结合的立法工作机制，规范法规规章起草程序，完善专家咨询论证制度和立法听证制度，实行开门立法，多渠道、多形式地听取基层群众意见，推行网上立法征求意见和网上立法听证，提高立法的透明度和公众参与程度，积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度。坚持“立、改、废”并重，健全法规规章和规范性文件定期清理、评价制度。研究制定经济立法项目成本效益分析制度。年内完成对《海南省人民政府关于地方性法规起草和行政规章制定程序的规定》的修改。（省法制办组织有关部门）
（三）转变政府职能，深化行政管理体制改革。
5按照精简、统一、效能和决策、执行、监督相协调的原则，依法规范省、市、县、乡镇行政机关职能，继续推进行政机构改革，合理设置政府机构。严格控制人员编制，实现政府职责、机构和编制法定化。完善政府部门职能争议协调机制，明确协调程序和方法。修改《海南省各级国家机关、事业单位机构设置和编制管理规定》。省政府各职能部门把工作重点从注重具体事务管理、具体项目审批转移到宏观管理、研究制定规划和政策上来，转移到加强宏观调控和监督管理上来，下放管理权限，扩大市、县经济和社会发展管理权限，逐步解决职能交叉问题。合理划分市、县管理权限，市场监管以县级为主，城市管理以区级为主。年内研究制定理顺省、市、县行政管理体制相关办法。在本届政府任期内完成研究制定下放权限的具体办法。（省政府办公厅、省发展与改革厅、省人事劳动保障厅、省编办）
6切实转变政府经济管理职能。切实履行开放市场的承诺，严格遵守世贸组织关于非歧视、市场开放、公平竞争的规则，除国家法律法规明令禁止和要求特许经营、专项审批的行业和领域外，一律放开。出台建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系的相关办法，防止和克服地区封锁、行业垄断。依法履行政府市场监管职能，转变经济调节和市场监管方式，进一步完善各类市场监管制度，保证市场监管的公正性和有效性。其主要制度本届政府任期内完成。（省发展与改革厅、省质量技术监督局、省商务厅、省建设厅、省交通厅、省旅游局、省工商局、省卫生厅、省国土环境资源厅、省食品药品监督管理局）
7完善政府的社会公共管理和公共服务职能。建立健全紧急状态预警制度，提高政府应对突发事件和风险的能力，2004年9月底完成制定《海南省人民政府突发公共事件总体应急预案》工作，建立完善自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件应急指挥处置体系，构筑应对突发公共事件的组织、检测与信息发布、控制与处理、物资保障和制度体系，提高政府处置突发公共事件的效率和水平，以维持正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益不受侵犯。坚持“以人为本”的服务意识，完善政府社会管理长效机制，建立强化政府公共服务职能的相关办法，采取便民措施，树立便民形象，简化服务程序，降低服务成本，创新公共服务体制，做到统一、公开、公平、公正。（省政府办公厅牵头，省人事劳动保障厅、省安全生产监督管理局、省信访局、省公安厅、省食品药品监督管理局、省卫生厅、省地震局、省气象局、省水务局、省国土环境资源厅、省民政厅、省质量技术监督局参加）
8进一步完善集中统一的公共财政体制。建立科学规范的政府部门预算制度，实现预算编制法定化，在本届政府任期内研究制定《海南省政府财政预算管理办法》，提高财政预算资金的使用效益。进一步完善国库集中支付管理制度和政府采购制度，研究制定《海南省国库集中支付管理办法》和《海南省实施政府采购管理办法》。清理和规范行政事业性收费，凡能纳入预算的都要纳入预算管理。年内完成对《海南省行政事业性收费收支管理办法》的修改。（省财政厅牵头，省发展与改革厅、省监察厅参加）
9完善依法行政的财政保障机制。健全行政经费统一由财政纳入预算管理制度，行政机关的办公经费、装备以及基础设施等经费，列入财政预算，保证拨付。加快解决同一地区的不同行政机关相同职级公务员的待遇差距，规范行政机关工作人员统一津补贴。坚决杜绝“以罚没养执法”的现象和行政机关设置“小金库”的问题，确保行政机关权力和利益脱钩，撤销以收费、罚款为经费来源的自收自支机构。对预算外资金严格执行“收支两条线”制度，不得将年度预算安排与行政机关的行政事业性收费和罚没收入挂钩，严禁以各种形式返还。禁止任何单位和个人向执法人员下达或变相下达罚款指标和收费指标。同时，积极探索行政机关以薪养廉分配方式的改革，规范公务员职务消费，结合医改、车改等项改革，改暗补为明补，逐步推进职务消费货币化。本届政府任期内制定总体实施方案和主要制度。（省财政厅牵头，省人事劳动保障厅、省监察厅参加）
10大力推进政企分开、政事分开。积极探索政府公共管理职能与政府履行出资人职责分开的办法，按照管资产和管人、管事相结合的原则，建立健全既有利于国有资产保值增值，又符合政企分开要求、不干预企业正常生产经营活动的国有资产管理、运营、监督体制。建立政府出资人管理、国有资产监管和国有资本经营预算制度。年内制定《海南省企业国有产权转让管理若干规定》和《海南省企业国有产权交易监督管理办法》。加速国有资产的合理流动和优化配置，防止国有资产流失，规范企业产权交易行为，促进经济结构调整和国有企业改革。按市场化原则积极发展独立公正、规范运作的各类行业协会、商会等自律性组织，建立加强对行业组织和中介机构引导和规范的相关制度。（省国资委、省发展与改革厅、省人事劳动保障厅、省民政厅、省商务厅、省工商局、省财政厅、省监察厅）
11进一步完善劳动就业和社会保障各项制度。把提高就业率、控制失业率纳入经济社会发展规划。建立全省就业信息网络，设立基层就业服务机构，把就业工作作为市、县经济社会发展考核的重要指标。在本届政府任期内建立健全养老保险基金省级调剂制度，推进城镇基本养老保险全省统筹和企业退休人员社会化管理；健全失业保险制度，实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨；积极探索机关和事业单位社会保障制度改革；完善城镇居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合，建立农村最低生活保障和大病救济等合作医疗保险制度。（省人事劳动保障厅牵头，省卫生厅、省民政厅、省财政厅、省发展与改革厅参加）
12积极探索行政管理方式改革。完善实施《中华人民共和国行政许可法》的配套制度，规范行政许可行为。继续推进行政审批制度改革，清理行政审批项目，下放行政审批权限，逐步解决职能交叉问题。创新政府管理方式，完善间接管理、动态管理和事后监督管理等对经济和社会事后实施管理的相关办法，充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等管理方式的作用。2004年7月底前出台《海南省实施〈中华人民共和国行政许可法〉办法》。（省法制办牵头，省财政厅、省编办、省监察厅和相关市、县参加）
13积极推进政府信息公开，构建“阳光政府”。政府信息以公开为原则、不公开为法定例外。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，凡与经济、社会管理和公共服务相关的政府信息，行政机关要及时向社会公众公开，并为公众查阅提供便利条件，以保障公民、法人和其他组织的知情权，维护其合法权益。建立健全政府公告和新闻发布制度，编制公布《政府信息公开指南》。加快政府信息公开立法，2005年10月底前制定并发布《海南省政府信息公开办法》。（省政府办公厅牵头，省政府研究室、省信息产业局、省法制办、省国家保密局参加）
14加快电子政务建设，提高政府办事效率。完善规范政府上网工程建设和政府上网办公范围以及政府部门之间信息互通、资源共享的相关办法，进一步完善政府门户网站建设，建立网上政府公共信息发布、网上行政许可等网络平台，扩大政府上网办公范围，方便人民群众。（省信息产业局牵头，省法制办、省财政厅、省发展与改革厅参加）
15强化政府信用意识，推进社会信用建设。尽快完善政府信用公众评价制度，2006年前启动政府部门信用公众评议试点工作，严格履行政府承诺，追究政府不诚信责任，不断提高政府公信力和诚信度。以联合征信为突破口，整合各部门、各行业的信用资源，加快信用数据库建设。建立统一公开的信用征信、评估体系，实施企业信用分类监管，开通企业不良行为信息警示系统。建立消费信贷、信用卡交易等为内容的企业和个人征信系统，防范和化解信贷风险。规范发展社会信用中介机构，逐步开放信用服务市场。研究信用立法相关法律制度，年内制定《海南省信用建设管理办法》。（省法制办牵头，省信息产业局、省工商局、省商务厅、省监察厅、省财政厅、省发展与改革厅、省民政厅、人行海口中心支行参加）
（四）理顺行政执法体制，规范行政执法行为。
16按照属地化管理的原则，深化行政执法体制改革。建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法责任机制。探索同一系统上下级部门之间合理分工、协调运作的新机制，解决多头管理、多层执法、重复管理问题。积极做好行政执法机构的清理工作，科学设定执法岗位，整合行政执法机构和队伍。对事业单位的执法情况，包括主体资格、行政处罚和经费情况，进行清理和整顿。减少行政执法层次，适当下移行政执法重心。总结试点经验，推进全省相对集中行政处罚权和综合执法工作。（省法制办组织有关部门）
17落实行政执法责任制，规范行政执法行为。在2006年前健全行政执法责任制、评议考核制、过错责任追究制的相关办法，确认分解法律、法规规定的执法职责和内容，明确执法责任范围、任务、权限和基本要求。建立和完善行政机关及其工作人员不履行法定职责或者违法行使职权行为的行政责任追究制度，规范过错责任追究程序。采取常规和暗访相结合的方式，继续组织好行政执法检查，对检查中发现的问题，及时作出处理。重视发挥行政执法正面典型的激励功能和反面典型的警示作用。（省监察厅牵头，省法制办参加）
18强化程序理念，严格行政执法程序。在本届政府任期内要以实现程序公正为主要目标，进一步健全行政机关依照法定程序履行职责的相关制度。完善和拓宽行政执法听证制度，将行政许可、行政征收等对公民、法人和其他组织可能产生重大影响的具体行政行为纳入听证范围，制定听证规则，明确听证组织、听证参加人和听证过程的具体程序。根据罚过相当的原则，细化行政执法自由裁量权，并向社会公开，减少行政执法的随意性。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明其理由。作出重大具体行政行为，应经法制机构审核，并由集体讨论决定。推行案件流程管理，将法定时限分解到受理、调查、告知、申辩、听证、决定等各个环节，依法保证办理时限。（省法制办组织相关部门）
19健全行政执法案卷评查制度。争取在两年内建立和完善有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法案卷管理的办法，加强对行政执法案卷的日常监督管理，实行行政执法决定备案制度和重大行政执法决定媒体公告制度。定期检查行政执法案卷检查记录、证据材料和执法文书立卷归档情况。（省法制办组织有关部门）
20加强行政执法机构和行政执法人员的管理。实行行政执法人员岗前培训、定期轮训、上岗考试和持证上岗制度，完善行政执法主体和行政执法人员资格管理办法，规范行政执法人员资格条件、考核标准、考核程序。实行行政执法主体公告制度，推行行政执法人员上岗执法宣誓制度，以增强行政执法人员的执法为民意识和责任感，强化其恪尽职守、依法行政、文明执法的意识。（省法制办）
（五）探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制。
21积极探索解决民事纠纷的新机制。在本届政府任期内，完善人民调解相关制度，加强人民调解组织建设，健全人民调解的组织网络，提高人民调解工作的制度化、规范化水平。强化人民调解组织调处民间纠纷和矛盾纠纷排查调处的功能，妥善把民事纠纷化解在基层。（省司法厅牵头，省民政厅、省国土环境资源厅、省建设厅、省公安厅、省人事劳动保障厅、省法制办参加）
22进一步完善信访制度，发挥信访机构的作用，妥善处理人民群众通过信访举报反映的问题，化解人民内部矛盾，有效防止和处理群体性事件，维护社会稳定，保障信访人、举报人的权利和人身安全。（省信访局、省监察厅）
（六）完善行政监督制度，强化对行政行为的监督。
23完善对规章和规范性文件的监督制度和报审程序，在2005年底前修改《海南省规范性文件监督规定》（省政府令第63号），做到有件必备、有备必审、有错必纠。积极推广网上电子报审，建立规章和规范性文件数据库和网络查询平台。建立健全依法对公民、法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议制度。（省法制办）
24进一步贯彻《中华人民共和国行政复议法》，完善行政复议受理、审查和决定工作程序。积极探索行政复议案件简易审查方式。推行网上受理行政复议申请和网上公布行政复议决定的做法。实行案件流程管理制度，严格案件审理期限，提高办案质量和工作效率。建立行政复议工作人员资格管理制度和培训制度，提高行政复议工作人员素质。完善行政复议责任追究制度。建立行政复议答复制度，明确法律责任依法履行行政复议决定。在年内制定《海南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》。（省法制办）
25健全严格执行行政赔偿和补偿的相关制度。争取在三年内完善行政赔偿和补偿的标准和程序，建立行政赔偿和补偿的听证、协商、和解制度，依法保证赔偿费用财政支出，保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿。研究建立对行政机关工作人员个人追偿制度，合理确定追偿条件和追偿标准。（省财政厅、省法制办）
26加强政府内部层级监督，创新层级监督体制。在本届政府任期内要进一步完善上级行政机关对下级行政机关的监督办法，建立健全上级行政机关对下级行政机关的经常性监督制度和下级行政机关对上级行政机关的报告制度。年内制定《海南省政府部门行政首长问责暂行办法》，全流程规范行政首长的行政行为，明确问责程序的启动、在行使权力时所承担的相应责任、被问责情形、责任追究方式等。监察、审计等专门监督机关要依法独立开展专门监督工作，行政机关要自觉接受专门监督机关的监督。（省政府办公厅牵头，省监察厅、省审计厅、省法制办参加）
27完善社会对行政机关监督的各项制度。积极拓宽监督渠道，完善监督机制，力争在三年内建立社会公众对行政机关及行政机关首长依法行政情况公开评议制度和群众举报违法行为的举报制度、反馈制度。建立行政机关与新闻媒体联系制度和对新闻媒体反映的问题进行调查、核实、反馈制度。（省政府办公厅、省监察厅、省信访局）
（七）增强行政机关工作人员依法行政的观念，提高依法行政能力和增强依法行政意识。
28建立健全行政机关领导和工作人员学法用法制度，提高依法行政能力。制定强化行政机关领导和工作人员通用法律知识以及专门法律知识等依法行政知识培训办法和法律知识培训考试大纲，明确培训内容、学时和考试标准。建立领导干部任职前法律知识考试制度和对涉及行政执法、行政许可的专门工作人员岗前资格培训和考试制度。（省人事劳动保障厅牵头，省司法厅、省法制办参加）
29建立和完善行政机关领导干部和工作人员依法行政情况考核办法，把依法行政情况的考核纳入领导干部政绩考核内容。引入公众对依法行政情况的评价机制，考核标准要量化，考核程序要透明，考核结果要向社会公众公布。（省人事劳动保障厅牵头，省司法厅、省法制办参加）
30认真实施普法规划，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识。积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。（省司法厅牵头，省人事劳动保障厅、省法制办、省公安厅参加）
（八）完善措施，切实全面推进依法行政。
31建立行政机关贯彻《纲要》情况的监督检查制度，分解实施《纲要》措施的各项任务，落实部门责任，明确时限。加强督办检查，定期通报落实情况，严肃纪律，奖优罚劣，确保《纲要》的贯彻实施。（省政府办公厅牵头，省监察厅、省法制办参加）
32建立依法行政定期报告制度。进一步完善各级人民政府定期向本级人大及其常委会和上级人民政府报告推进依法行政的情况、政府工作部门定期向本级人民政府报告推进依法行政的情况的制度。（省政府办公厅）
33加强政府法制机构和队伍建设。各级人民政府要健全法制工作机构，充分发挥政府法制工作机构在依法行政方面的参谋助手和法律顾问的作用。各级人民政府法制机构工作人员中应当有一定比例公职律师或者法律专门人员，提高法制机构工作人员的职业化水平。积极探索建立政府重大决策法律顾问制度，有条件的地方可以设立专门的政府法律顾问机构。（省法制办、省财政厅、省编办）
二、分步实施，分阶段推进
推进依法行政是一个长期的历史进程和制度性要求，《纲要》提出 “经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”，是一项全局性和长期性的系统工程。按照《纲要》的目标和本实施意见的要求，各级人民政府及政府各部门要确定不同阶段的重点，有计划、分步骤地推进依法行政，做到五年有计划、年度有安排，真正把依法行政的各项任务落到实处。实施意见的内容逐项分解、责任分工及时限要求见《贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见工作任务分解表》（见附件）。
在本届政府任期内，按照实行科学民主决策，坚持依法行政，加强行政监督三项工作原则，大力推进依法行政，在政府职能转变与行政管理体制改革、制度建设、法律实施、科学民主决策方面取得阶段性成果，各级人民政府及其工作人员依法行政的自觉性普遍增强，初步形成全面推进依法行政工作的格局和工作制度；依法行政的制度建设形成初步框架；立法工作得到加强，立法工作质量有明显提高；政府职能转变和行政管理体制改革在体制创新上取得新进展；政府信息公开在制度和工作程序上得到保证，阳光政府计划取得实质性进展；执法队伍建设和人员培训工作得到加强，执法人员的素质和执法水平有明显改善；行政行为的监督力度明显加强，行政行为的合法性和规范化程度进一步提高。
三、加强领导，落实责任
第一、把贯彻落实《纲要》摆上重要日程，切实加强领导。各级人民政府是贯彻实施《纲要》的重要主体，不折不扣地落实《纲要》的各项任务是政府的重要职责。各级人民政府和政府各部门的主要负责同志要切实担负起贯彻执行《纲要》、全面推进依法行政第一责任人的责任，一级抓一级，逐级抓落实。要把贯彻实施《纲要》与贯彻宪法修正案紧密结合起来，把坚持和实施依法行政作为塑造政府新形象的切入点和根本手段认真抓紧抓好。最终达到依法行政的基本要求，以提高各级政府的行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度，基本实现建设法治政府的目标。
第二、营造有利于全面贯彻实施《纲要》，全面推进依法行政，建设法治政府的舆论环境。要制定《纲要》宣传工作方案，采取多种形式，大力宣传《纲要》的基本精神、主要内容，把思想统一到《纲要》的精神上来。要把《纲要》纳入公务员培训考试计划，作为重要学习内容，组织政府工作人员进行学习。要通过组织自学和举办培训班、研讨会、报告会等方式，加深对《纲要》的理解，提高思想认识，把各级行政机关工作人员的思想统一到《纲要》规定的精神上来。
第三 、把贯彻落实《纲要》作为政府制度创新的一项重要内容。《纲要》集中体现了政府的施政理念和施政规则，蕴含着行政管理体制的变革，体现了依法行政的理论创新、制度创新、机制创新和方法创新。各级人民政府和政府各部门要按照本实施意见确定的任务，针对目前存在的问题，进行调查研究，注重制度建设，抓紧制定和完善《纲要》的配套制度和具体措施，形成有利于全面推进依法行政、建设法治政府的制度环境。以创新的精神做好工作。
第四 、抓好督促检查，逐步推进。各级人民政府及政府各部门要确定不同阶段的重点，有计划、分步骤地推进依法行政，做到五年有规划、年度有安排，将本实施意见规定的任务落到实处。要确定不同阶段的目标要求，划定工作进度和时限，突出重点。市、县政府和省政府各部门要根据《纲要》和本实施意见，结合本地区和本部门实际，制定具体的实施方案。相关部门应当在地方性法规和地方政府规章正式出台后的三个月内，配套相关制度或者措施。牵头部门和单位要切实担负起统筹协调的责任，明确工作进度。其他相关部门要主动配合，积极参与，共同完成好所承担的任务。法制工作部门要以高度的责任感和使命感，认真做好协调服务、督促指导、政策研究和情况交流工作，为贯彻执行《纲要》、全面推进依法行政充分发挥参谋助手和法律顾问的作用。要对照工作计划、目标要求和工作进度，抓好督促检查。要加强对推进依法行政进程中新问题、新情况的研究，适时提出依法行政的对策和建议。为保证《纲要》的贯彻实施，市、县人民政府要设立依法行政领导小组，组长由政府主要领导担任。领导小组下设办公室，负责拟定推进依法行政的年度工作计划，并负责协调、指导监督、政策研究和考评工作。依法行政领导小组办公室设在同级政府法制机构。
