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由乱到治实现大发展 佛山依法治村路径解读
来源:法治日报      发布时间:2020-11-18 09:16   

西江河水滔滔,广东佛山禅城南庄镇的龙津村和紫南村大乱大治的历史,在这里交汇。他们,都曾是经济垫底、管理混乱的落后村,村民与租户矛盾不断,村集体欠账数亿元,紫南村50人以上的群体上访事件曾一年高达16次。如今,这两个村经过治理后都迎来大发展,村集体年收入过亿,经济富裕、环境优美、乡风文明,国家级的荣誉拿到手软:先后荣获“全国乡村治理示范村”“全国民主法治示范村”等荣誉称号。

大治大发展的定海神针,正是法治乡村建设。近年来,佛山各村居结合自身实际积极探索,持续大力推进法治乡村建设,派驻法治“外援队”防范风险护航发展,为基层培养输送法律明白人,引导村民在法律框架下实行自治,奋力谱写法治乡村建设新篇章。

清理4.7亿元烂账 “领头羊”真切感受到法律威严

“刚回来就被抓了。”龙津村现任村党委书记冯耀泉回忆,1999年他临危受命返乡工作,刚变更为村集体公司的法人代表,还没上任村支书,就因村里转制厂企债务连带责任,法院强制执行未果,被带到法院接受调查。“真切感受到法律威严,再不重视法治就‘死’定了。”

返乡成为村集体的“领头羊”,这是南庄镇政府推动经济发展的一大举措。冯耀泉、紫南村党委书记潘柱升等村干部,都是南庄镇政府多方运作,“三顾茅庐”请回来的能人。他们在各自的领域已经颇有建树,回乡后却遇到了难题。

当时,南庄18个村子都自办企业,均因刚“洗脚上田”不懂经营导致负债累累。“我们龙津因合同不规范、经营无序等,连年亏损,引发的债务官司高达几十宗,负债4.7亿元。”冯耀泉说,村子既要还债又要发展,我懂经营却不懂法律,隔行如隔山,亟需法律专业人才支持。

自此,龙津村聘请了法律顾问,以法治为指挥棒,对集体经济发展进行了全新谋划,并花费10年时间清理了4.7亿元的烂账,把村集体经济拉出泥潭。紫南村随后也按照相同的路径,解决了同样的难题。

村民共商共治 共同制定自觉遵守村规民约

随着企业转型盘活,村集体经济驶入快车道。大量外来务工人员涌入,民房租赁一时火热。村民不顾规划在宅基地上无序建设,违建抢建现象屡见不鲜,因土地、建房和邻里纠纷引起的警情占据总警情的8成,村内环境卫生堪忧。龙津村委会从实际出发,根据多数村民的意愿,在法律框架下制定村规民约,以期“一揽子”解决这些问题。

龙津村在全市第一个将“村内无出租屋制度”写入村规民约,成为村内乱象的终结者。可是,不让村民出租房子,无异于生生断了村民的财路,外来务工人员如何安置?此举不免招来异议。龙津早有对策:由村集体统一建新龙津人公寓进行安置,规范化管理。

“村民对不出租自家房子达成共识,着实经历了一段时间的观望、理解和接受。”龙津村党委副书记、村委委员廖权开说,村规民约的制定和修订,是一条一条经过村民代表大会和村民大会表决形成的。

而公寓带来的租金收入,每年以年终分红的形式分给村民。目前,龙津已建设6个外来务工人员集体公寓。“增加了村民的收入促进了发展,改善了村容村貌稳定了治安,又有效排除治安隐患平衡了利益,其他村都开始羡慕我们龙津村了!”龙津村红光村小组长廖礼庆说。

南庄镇党委委员李迅介绍说,龙津村和紫南村都通过建立健全民事民议、民事民办、民事民管的自治体系,并加强民主监督,全面实行党务、村务、财务公开,把事关村民切身利益的重大事项交给村民大会或村民代表大会来决议,极大地激发了村民参与乡村治理的积极性。

乡村治理中,村民多年形成的一些生活习惯很难改变。很多村民习惯在房前屋后长期堆放生产工具等,不仅妨碍通行还容易滋生白蚁、蚊虫,破坏环境卫生。为此,紫南村表决通过了一项规定:每家每户的家门口只能放置两盆花、一个拖把、一个垃圾桶。“大家的规矩大家定,大家来遵守,大家来享受。”紫南村党委书记潘柱升说:“对村里的大事,村民或村民代表积极参与决议,对村民大会或村民代表会议通过的决议,村民积极拥护,推动执行。”从2010年以来,紫南村共有四项重大决议案是以“村民大会”的方式进行表决通过的,同意率从83.22%、87.8%、89.96%、98.67%一路攀升,村民的参与热情一次比一次高。

聘请法治外援队 经济活动制度实现“七统一”

法治建设的根基在基层,难点在乡村。2000年后,佛山村居已经过了“村村点火”的初期工业化阶段,进入乡镇企业转制后期。为进一步提升基层乡村治理能力和水平,龙津和紫南分别迎来了政府派驻的法治外援队——村(社区)法律顾问。

从村聘用顾问律师到政府派驻村社区法律顾问,一路见证龙津发展的律师王肖伟告诉记者,龙津村的财务管理规划最早可以追溯到2003年。这个阶段他主要协助龙津做好三资公开制度,以及经济合同的合法性审查等,助力村居把握好法治理念法治思维发展大方向。

有企业经营经验的冯耀泉发现,当时10个村小组的物业租金没有标准,村民分红不平衡,集体经济不透明、不规范。“租赁双方谈好条件后,从烟盒里抽出包装纸写上基本情况就算签订了合同。”廖权开说,以前合同签订条款模糊,租赁时东南西北四至定位不清晰,租赁土地价格都没有明确,按照浮动的“稍高于鱼苗”的价格结算,经常闹矛盾。

“要加速发展,首先要统一思想。”冯耀泉盘算着。恰逢2002年上级部门提出,今后所有村小组的集体资产要归村委会管,冯耀泉借势提前执行上级要求,对财务公开工作进行了“三个规范”,即:规范审批程序,实行先理财后做账;规范合同管理制度,由专人负责跟进;规范地段租金价格,保证集体收入。

在村法律顾问的协助下,龙津村独创了“七个统一”经济活动制度,即统一各类合同格式、统一地段租金价格、统一各村小组物业的租用年限、统一各村小组的物业租金递增比例、统一保证金标准、统一先交租后使用、统一鉴证。

“七个统一”使村小组订立的合同具有较强的法律效力和公信力,而统一了合同标准格式,则能有效减少合同漏洞,规避不必要的风险。冯耀泉介绍说,“制定了这个制度后,村小组不能把一年的收入全部用光,因为村委会知道村小组签了多少合同、收益如何,每年必须提留一部分用于发展。”

由于顺应市场规律,实施“七个统一”后,龙津村对物业进行改造,村物业的质量提高很多,相应的租赁收益也快速增加。不仅如此,龙津村委会对10个村小组的出租物业年限也能清楚掌握,并可以根据到期时间腾出空间进行“三旧”改造等项目建设。

实践证明,“七个统一”制度不仅保障了龙津村集体资产的保值和增值,也规避了暗箱操作的可能,帮助龙津村这个“负债村”稳步发展成为如今年收入超亿元的“富裕村”。

注重产业规划的紫南村党委书记潘柱升也对法治护航村集体发展深有体会。他说,事关村集体发展,每一个制度的建设、每一份合同的审核,都需要专业法律人士把关。“请他们把关的目的不是为了输赢,而是明白如何避免官司,在事发前防患于未燃,不要在事后‘擦屁股’。”

培养法律明白人 解决问题用法化解矛盾靠法

法治护航,让村里的集体经济走上了正轨,迎来了大发展。尝到甜头的村民,从以前事不关己各扫门前雪,到如今主动学法守法遇事找法,日子越过越顺心。

这也得益于佛山市禅城区司法局近年来积极打通村居普法“最后一公里”,大力培养村里的“法律明白人”,协助村居构建调解队伍,为基层村居社区逐渐营造出“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的良好法治氛围。

“一根针治不了所有的病。”南庄司法所所长刘叔方告诉记者,近年来,司法所组织村居法律顾问等,进村入户开展宪法、民法典等相关普法宣传。龙津、紫南也纷纷利用村微信公众号等,把农村常见常用法规知识、惠民法律条款解读、日常生活法律须知等发送给村民,通过各种途径营造法治氛围。同时,针对村居零星出现的邻里纠纷和家庭内部财产继承赡养等纠纷,司法所统一培训并提供经费,派驻了专职调解员,通过穿针引线,链接司法所工作人员、村两委干部、律师、德高望重的叔公、党员等资源,共同做好调解工作。

“大学毕业生,有文化,会协调。”廖权开这样评价南庄镇司法所派驻龙津的调解助理冯丽群:“她组织调解家庭纠纷案很在行。”

2018年,村民阿琴来到村委会告小叔子老二:“四兄弟在婆婆去世后签订了协议,以老二的名义继承股份后四兄弟平分,可是10年来老二拒不支付属于自家的那份。”

“股份、房产继承等纠纷,备受村民关注。”冯丽群说,村委会首先要摸清家庭矛盾和原因背景。经过调查了解,老二、老三和老四三兄弟是将母亲遗留的股份存起来,用作每年拜祭父母之用,本意并非霸占。但是因为和嫂子以前常因鸡毛蒜皮小事发生口角,相互之间索性老死不相往来,也就没有交代钱款的去向。

弄清楚事实后,冯丽群征求了驻村法律顾问的专业意见,又组织了村里有威望的党员干部进行调解。最后,兄弟四人按照继承法相关要求结清了10年来的钱款。村委会又将股份一分为四,直接将分红打到各家的账户。两年多来,四兄弟相安无事。

正是由于村委决策靠法,村民遇事找法,就连“外嫁女”这一曾经困扰许多村居的老大难历史遗留问题,在龙津都得到妥善解决。而紫南村的发展更是“一日千里”,目前在面积5.88平方公里的村里已经引入3家上市公司。


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